MAKALELER/ ARTICLES 

 
- Araştırma Makalesi - 

HHHH “ İŞLEMEYEN S İSTEMLER İN FONKSİYONEL OLMAYAN 
YANITI”: CUMHURBA ŞKANLI ĞI KARARNAMES İ* 

(A DYSFUNCTIONAL RESPONSE OF NON-FUNCTIONING SYSTEMS: 
PRESIDENTIAL DECREE IN TURKEY) 

 
Tolga Şirin **  

 
ÖZ 
Makalede, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi konusunda yedi yanıt 

üretilmiştir: (1) Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin sınırlarının çizilme-
mesi otoriter sonuçlar doğurur. (2) Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, kural 
olarak, normlar hiyerarşisinde kanunların altında yer alır. (3) Cumhur-
başkanlığı kararnamesinin kapsamı 7 kural ile açıklanabilir. (4) Anaya-
sa’da münhasır bir Cumhurbaşkanlığı kararnamesi alanı, kural olarak 
yoktur. (5) Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin hükümsüz olması “kadük-
lük” anlamına gelir. (6) Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarma yetkisi, 
kural olarak, devredilemez. (7) Cumhurbaşkanı yardımcısının yetkileri 
“caretaker” yetkilerdir. 

 
Anahtar Kelimeler:  Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, münhasır 

alan, başkanlık rejimi, yürütmenin düzenleyici işlemleri. 
 
ABSTRACT 
The article produced seven responses regarding to the presidential 

decree: (1) Ambiguous clauses on presidential decree can induce to aut-
horitarian consequences. (2) In principle, the presidential decree is un-

                                                      
H Hakem denetiminden geçmiştir.  
* Bu makale 11.11.2018 tarihinde Yayınevimize ulaşmış olup, 02.01.2019 tarihinde 

birinci hakem; 04.01.2019 tarihinde ikinci hakem onayından geçmiştir. 
**  Doç. Dr., Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi, Anayasa Hukuku Anabilim Dalı 

(ORCID ID: https://orcid.org/0000-0002-7172-5426). 



“ İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”:  

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 

Anayasa Hukuku Dergisi - Cilt: 7/Sayı:14/Yıl:2018, p. 289-356 

290

der the statutes in the hierarchy of norms. (3) The scope of the presiden-
tial decree can be explained with 7 rules. (4) In principle, an exclusive 
presidential decree area in the Constitution does not exist. (5) “Hüküm-
süzlük” of the Presidential decree shall mean caducité of the decree. (6) 
In principle, the authority to issue a presidential decree is not transfe-
rable. (7) The powers of the Vice-President are caretaker powers. 

 
Keywords: Presidential decree, exclusive area, presidential regi-

me, regulatory actions of the executive. 
*** 

 
Giri ş 
Klasik erkler ayrılığı teorisi uyarınca yasa koyma yetkisi yasama 

organında, yasaları uygulama ve yerine getirilmesini gözetme yetkisi ise 
yürütme organ(lar)ındadır. Erkler ayrılığı teorisinin önde gelen düşünürü 
John Locke, “yasama, yasa yapma yetkisini başka organlara devrede-
mez. Bu yetki onlara halk tarafından devredilmiştir ve onlar bunu başka-
larına devredemezler”1 diyerek, kökleri kanonik hukuka kadar giden 
“devredilen yetki devredilemez” (delagata potestas non potest delegari) 
ilkesini modern anayasalcılığa, hatta ABD anayasa hukukuna taşımıştır.2 
Ancak söz konusu ilke, nispeten ABD’de ama daha çok başkanlık reji-
minin bozulmuş örneklerinde ve/veya parlamenter rejimin “aklîleştiril-
diği” modellerde tahribata uğramış ve bu yetkinin kanun veya doğrudan 
anayasalar yoluyla yürütme erkine havale edilmesi/devredilmesi söz ko-
nusu olmaya başlamıştır.3 Bu yenilik, klasik erkler ayrılığı teorisinde 
başkalaşmaya neden olmuş ve yönetim biçimlerine ilişkin yeni bir du-
rum yaratmıştır. Bu bağlamda dikkat çekici örneklerden biri, devlet baş-
kanlarına tanınan kararname çıkarma yetkisidir. Giovanni Sartori’nin, 
“i şlemeyen bir sistemin fonksiyonel olmayan yanıtı” şeklinde tanımladı-
ğı başkanlık kararnameleri (decretismo), yürütme erkinin parlamentoları 

                                                      
1 John Locke, Second Treatise of Government, (Cambridge: CUP, 1981), ss. 380-381. 
2 Horst P. Ehmke, “Delegata Potestas Non Potest Delegari A Maxim of American 

Constitutional Law”, Cornell Law Review, Vol. 47, 1961, s. 51. 
3 Bu dönüşümün parlamenter rejimlerdeki tarihi konusunda bkz. Bogdan Iancu, Legis-

lative Delegation: The Erosion of Normative Limits in Modern Constitutionalism, 
(Heidelberg: Springer, 2012), ss. 69 vd. 



Tolga Şirin 

Journal of Constitutional Law - Volume: 7/Issue:14/Year: 2018, s. 289-356 

291

aşarak kararname yoluyla yönetim “salgın”ına kapılmasına neden olmuş-
tur.4 

Türkiye’de de başkanlık kararnamesi normu, 1982 Anayasası’nın 
107’inci maddesinde “Cumhurbaşkanlığı kararnamesi” adıyla ve “Cum-
hurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinin kuruluşu, teşkilat ve çalışma esasla-
rı, personel atama işlemleri Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenle-
nir” hükmüyle sınırları çizilmiş şekilde bulunmaktaydı. Bu normun ve 
norma ilişkin kuralların kapsamı, 2017 yılında yapılan anayasa değişik-
liğiyle birlikte oldukça genişletilmiştir. Bu makalede, sınırları genişleti-
len bu düzenleme biçiminin anlamı analiz edilmeye ve bu bağlamda or-
taya çıkabilecek başlıca tartışmalara yanıt verilmeye çalışılacaktır. Bu 
yapılırken, öncelikle bu türden düzenlemelerin karşılaştırmalı anayasa 
hukukundaki yeri hakkında kısaca bilgi sunulacak, siyasal potansiyelle-
rine dikkat çekilecek, ardından kapsamı ve sınırları ortaya konulmaya 
çalışılacaktır. Devam eden başlıklarda ise Cumhurbaşkanlığı kararname-
leri ile kanunlar arasındaki ilişkide ortaya çıkabilecek olası sorunların 
üzerinde durulacaktır. 

 
I. Kar şılaştırmalı Anayasa Hukukunda Devlet Başkanlarının 

Düzenleme Yetkisi 
Yürütme erkine kararname çıkarma yetkisinin anayasa veya ka-

nunlar yoluyla tanınması, karşılaştırmalı anayasa hukukunda azımsan-
mayacak sayıda ülkede rastlanan bir durumdur. Bir araştırmaya göre; 
bütün anayasaların üçte ikisinde, parlamenter rejim anayasalarının yak-
laşık yarısında bu yetkiye rastlanmaktadır.5 Avrupa’daki, sözcüğün geniş 
anlamıyla parlamenter rejim olarak görülebilecek ülkelerin anayasalarına 
bakıldığında, örneğin Belçika (md. 108), Bulgaristan (md. 102), Hırva-
tistan (md. 101), Danimarka (md. 3/23), Finlandiya (md. 80), Macaristan 
(md. 50), İspanya (md. 62), Lihtenştayn (md. 10), Litvanya (md. 85), 
Moldova (md. 94), Monako (md. 84), Norveç (md. 17), Portekiz (md. 
119), Yunanistan (md. 43) anayasalarında bu düzenleme türünün türev-

                                                      
4 Giovanni Sartori, Karşılaştırmalı Anayasa Mühendisliği: Yapılar, Özendiriciler ve 

Sonuçlar Üzerine Bir İnceleme, Ergun Özbudun (çev.), (İstanbul: Yetkin Yay., 
1997), s. 213. 

5 Jose Antonio Cheibub/Zachary Elkins/Tom Ginsburg, “Latin American Presidentia-
lism in Comparative and Historical Perspective”, Texas Law Review, Vol. 89, 2011, s. 18. 



“ İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”:  

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 

Anayasa Hukuku Dergisi - Cilt: 7/Sayı:14/Yıl:2018, p. 289-356 

292

lerine yer verildiği görülmektedir. Bu örneklerde yasama organı tama-
men dışlanmamış, hatta bazılarında karşı imza kuralı öne çıkarılmıştır.6 

Zaten yürütme erkine düzenleme yetkisinin tanınması, Avrupa ül-
kelerinde, hatta genel olarak parlamenter rejimlerde istisnaidir. Öyle ki; 
yürütme erkinin kararname yetkisi, bütün parlamenter rejim anayasaları-
nın yarısından fazlasında, olağanüstü (savaş, sıkıyönetim vs. dahil) du-
rumlar için, neredeyse üçte birinde ise meclisin toplantıda olmadığı za-
manlar için söz konusudur.7 Ayrıca yürütme kararnameleri yoluyla temel 
hak ve özgürlüklere müdahale edilmemesi konusunda da bir ortaklaşma 
vardır. 

Başkanlık rejimi içinde görülebilecek örneklerde ise bu yetkiye ve 
düzenleme biçimine, çok daha yaygın şekilde rastlanmaktadır. Gerçi 
başkanlık rejiminin prototipi Amerika Birleşik Devletleri’nin (ABD) 
Anayasası’nda böyle bir düzenleme türü açıkça yazılı değildir. Politika-
larda ve siyasal tercihlerden siyaseten sorumlu olan Kongre’nin yasama 
fonksiyonunu idari kurumlara devretmesine “devredilmezlik ilkesi” (non 
delegation principle) uyarınca izin verilmemektedir.8 Gelgelelim uygu-
lamada “yürütme emri” (executive order) adıyla çıkarılan kararnameler 
bu türden sayılabilir. ABD’de 20’nci yüzyılın başlarına kadar resmî nite-
liği olmayan, sadece “idare içi” nitelik taşıyıp yayımlanması söz konusu 
olmayan yürütme emirleri, daha sonra -gizli niteliktekiler hariç olmak 
üzere- yayımlanmaya başlanmıştır. Örneğin 1952 yılında başkan Harry 
Truman, bütün çelik işletmelerinin federal kontrolün altına alınmasıyla 
ilgili bir yürütme emri çıkarmıştır. Yüksek Mahkeme bu emri hukuka 
aykırı bulmuştur. Bu kararında Mahkeme, yürütme emri yoluyla, daha 
önce olmayan yeni bir hukuk kuralının oluşturulamayacağını, sadece 
Anayasa’daki ve mevcut kanunlardaki belirlemelere açıklık kazandırıla-

                                                      
6 Türkiye’de öğretide uzun yıllar boyunca karşı imzanın geçerli olmadığı bir “Cumhur-

başkanının tek başına yaptığı işlemler” alanından bahsedilmiş ve bu alanın içeriği tar-
tışma konusu olmuştur. K. Gözler, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri de dahil olmak 
üzere bütün işlemlerin karşı-imza kuralına tabi olması gerektiğini savunmuştur. Bkz. 
Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku Dersleri, (Bursa: Ekin Yay., 2018), ss. 323 vd. 

7 Ibid., s. 32. 
8 Erwin Chemerinsky, Constitutional Law: Principles and Policies, (New York: Aspen 

Law, 2006), s. 327. 



Tolga Şirin 

Journal of Constitutional Law - Volume: 7/Issue:14/Year: 2018, s. 289-356 

293

bileceğini kaydetmiştir.9 ABD’de artık, başkanların yaptıkları düzenle-
meleri hangi kanunlar uyarınca çıkardıklarını belirtme yükümlülüğü al-
tında olduğu kabul edilmektedir. Kongre’nin, belli bir politikaya dair 
“anlaşılır ilkeler”i ( intelligible principles) belirlemeden başkana düzen-
leme yapma yetkisini devredemeyeceği ifade edilmektedir.10 Ayrıca 
ABD literatüründe de başkanın, olağan zamanlarda ilk elden, asli nitelik-
te kural koyma yetkisinin olmadığı dile getirilmektedir.11 

ABD’de durum böyle olmakla birlikte, başkanlık rejiminin diğer 
örnekleri için durum biraz daha farklıdır. Örneğin Latin Amerika’da Ar-
jantin (md. 99, 100), Bolivya (md. 172), Brezilya (md. 62, 84), Ekvador 
(md. 140, 147-148, 164-166, 425), El Salvador (md. 163), Guatemala 
(md. 183), Honduras (md. 187, 245-248), Kolombiya (md. 150, 189, 
212-215), Nikaragua (md. 138, 150, 151, 185), Şili (md. 32, 35, 64), Pa-
raguay (md. 238), Peru (md. 104, 118, 125), Uruguay (md. 168), Vene-
zuela (md. 236, 336) anayasalarında yürütme erkinin düzenleme yetkisi 
(bazılarında anayasal kararname yetkisi olarak, bazılarında ise delege 
edilen kararname yetkisi şeklinde tarif edilir) açıkça düzenlenmiştir. 

Az önce değinilen araştırmaya göre rejimleri yarı başkanlık veya 
başkanlık olarak görülen devletlerin anayasalarında, yürütmenin karar-

                                                      
9 Karar için bkz. Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952). Belli 

çelik şirketlerinin tesislerinin kullanılması ve mülkiyetlerine el konmasına ilişkin Ti-
caret Bakanlığına dönük 10340 sayılı yönerge için bkz. http://www.presidency. 
ucsb.edu/ws/index.php?pid=78454 Hangi başkanın kaç executive order çıkardığı 
hakkında bilgi için bkz. http://www.presidency.ucsb.edu/data/orders.php (İnternet 
sitelerine erişim tarihi 08/04/2017’dir.). 

10 İlkenin kökleri için bkz. J. W. Hampton, Jr. & Co. V. United States, 276 U.S. 394 
(1928); A. L. A. Schechter Poultry Corp. v. United States, 295 U.S. 495 (1935); Pa-
nama Refining Co. v. Ryan, 293 U.S. 388 (1935); Carter v. Carter Coal Company, 
298 U.S. 238 (1936). Konuyla ilgili olarak bkz. Bert A. Rockman/Eric Waltenburg, 
“The American Constitution, the State, and Executive Prerogative”, Zeitschrift für 
Staats- und Europawissenschaften, Vol. 3-5(11), 2008, s. 373 vd. “Günümüzde dış 
politika ve uluslararası ticaret alanlarında, yasama yetkisinin devri hayli geniş olarak 
kabul edilmektedir; iç politikada ise, Başkana mutlak takdir yetkisi tanınması, Ana-
yasanın ihlâli olarak kabul ediliyor. Fakat ulaşılacak amaçlar ve uygulanacak yön-
temler belirtilmek koşulu ile, yetki devri Anayasaya aykırı sayılmamaktadır.” Erdo-
ğan Teziç, Anayasa Hukuku, (İstanbul: Betay Yay., 2016), s. 24. 

11 Karş. Linsey Weinstock, “Toward a Structural Theory of Emergency Powers”, NYU 
Annual Survey of Americal Law, 65(381), 2009, s. 427. 



“ İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”:  

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 

Anayasa Hukuku Dergisi - Cilt: 7/Sayı:14/Yıl:2018, p. 289-356 

294

name yetkisine sahip olma oranı %70’tir.12 Bu anayasaların çoğunlu-
ğunda (%68,3) kararnamelerin yürürlüğü, bir başka anayasal organın 
onayına tabidir.13 Ancak bu tabi olma hâlinin kurgusunda, ülkeden ülke-
ye farklılıklar vardır. Kararnamenin, bazı başkanlık örneklerinde yasama 
organı tarafından belli bir sürenin sonunda reddedilmedikçe yürürlükte 
kalacağı; diğer bazılarında ise kabul edilmediğinde yürürlükten kalkaca-
ğı öngörülmüştür.14 Örneğin Brezilya’da, yürürlüğe girdikten sonraki 60 
gün içinde kanuna dönüşmeyen bir kararname yürürlükten kalkmaktadır. 
Ekvador’da ise başkanın acil olduğunu ilan ederek çıkardığı bir karar-
name, eğer yasama organı buna 30 gün içinde karşı çıkmazsa, kanuna 
dönüşmektedir.15 

Aktarılan karşılaştırmada birinci tercihin yasamayı, ikinci tercihin 
ise yürütmeyi güçlendireceği açıktır. Buna karşılık, kararname çıkarıl-
dıktan sonra ne yapılması gerektiği konusunda sessiz kalan anayasalar 
da azımsanmayacak sayıdadır. Cheibub ve arkadaşları bu sessizliğin -
yasama ve yürütme arasındaki ilişkiler yönünden özel bir tercih getir-
memekle birlikte- erkler dengesinin ve anayasanın etkili çalışmasının 
önünde engel yaratabileceği görüşündedir.16 

Benzer sessizlik, birçok anayasada konu ve zamansal yönden de 
geçerlidir. Gerçi başkanlık rejimlerinin de yaklaşık üçte birinde (%36,8), 
bu kararnamenin çıkarılabileceği zaman ve konular, olağanüstü dönem-
lerle çerçevelenmiştir. Ayrıca bu anayasaların %12,1’inde bu yetki, ya-

                                                      
12 Cheibub/Elkins/Ginsburg., op. cit., s. 18. 
13 Başkanlık rejiminde söz konusu onay merciinin parlamento olduğu örnekler nispeten 

azdır (oran %27). Ibid. 
14 Bu konudaki sürelerde ülkeden ülkeye farklılık söz konusu olabilmektedir. Söz ko-

nusu süreler genelde 30 gün civarı seyretse de (örn. Ekvador Anayasası, md. 140), 10 
gün gibi kısa (örn. Arjantin Anayasası md. 100) veya 90 gün gibi uzun (örn. Kolom-
biya) süre kaydına tabi olabilmektedir. Kolombiya için bkz. John M. Carey/Matthew 
Soberg Shugart, “Calling Out the Tanks or Filling out the Forms?”, Executive Decree 
Auhority, John M. Carey/Matthew Soberg Shugart (eds.), (Cambridge: CUP, 1998), 
s. 11. 

15 Çeşitli başkanlık örnekleri için bkz. Şule Özsoy Boyunsuz, Dünyada Başkanlık Sis-
temleri, (Ankara: İmge Yay., 2017), ss. 123-135. 

16 Parlamenter rejim anayasalarının %36.5'i, yarı başkanlık anayasalarının %28.3'ü, 
başkanlık anayasalarının %18.4'ü bu konuda düzenleme içermektedir. Bu bilgi ve di-
ğer veriler için bkz. Ibid, s. 19. 



Tolga Şirin 

Journal of Constitutional Law - Volume: 7/Issue:14/Year: 2018, s. 289-356 

295

sama organının toplantıda olmadığı zamanlarla sınırlanmıştır.17 Yani 
başkanlık rejimi anayasalarının bile yaklaşık yarısında, bu türden düzen-
lemelerin olağan dönemlerde çıkarılması öngörülmemiştir. 

Bu genel bilgilendirmeden sonra, bu kararnamelerin siyasal sonuç-
ları hakkında da kısa bir bilgi vermek gerekir. Ayrıntılı kurallar ve birta-
kım frenlemeler getirmeden ve buna uygun kurumlar örgütlenmeden 
devlet başkanına bu tür bir yetki tanınması tehlikelidir. Öyle ki; sınırları 
muğlak bu yetki, “her iki iş gününde bir” kararname çıkarılması gibi 
bütün bir hukuk düzeninin ve yönetimin kararnamelerle şekillendirilme-
sinin önünü açabilir.18 Hatta bu kararnameler, anayasal düzenin dışına 
çıkılması için bir tür anahtar işlevi dahi görebilmektedir. Peru’da 1992 
yılında, başkan Alberto Fujimori, parlamentoyu “siyasal anayasanın ve 
kanunların bu kararnameye aykırı maddeleri askıya alınmıştır” hükmü 
içeren bir kararnameyle kapatması, bunun trajik bir örneğidir.19 Ayrıca, 
parlamenter rejimlerde de Nazizmin sistem değişikli ğini bir kararname 
yoluyla başlattığı gerçeği20, yürütmenin güçlendirilmesi eğiliminin ürü-
nü olan havaleci demokrasi (delegative democracy) olarak nitelenen La-
tin Amerika ülkelerindeki otoriter rejim pratikleriyle birlikte düşünüldü-
ğünde; bu düzenleme türünün, anayasal rejimin temellerini dinamitleme 
potansiyeli olduğu akıldan çıkarılmamalıdır.21 Bu ve benzeri nedenlerle-
dir ki bütün yorum kuralları Anayasa’yı anlamsız kılacak sonuçlara karşı 
kullanılmalıdır. 

Başkanlık rejimlerindeki devlet başkanının kararname çıkarma 
yetkilerine odaklanan çalışmalarda da ulaşılan yaygın sonuç, yeterli fren 
ve denge mekanizmalarının olmadığı sistemlerde başkanların sahip ol-
duğu bu yetki yoluyla bütün bir politikanın yürütme tarafından belirlen-
                                                      
17 Ibid., s. 32. 
18 Sartori, s. 213. 
19 25418 sayılı kararname ile 1992’deki “El Autogolpe” olarak ifade edilen darbe ve 

sonrasındaki süreç için bkz. Jürgen Samtleben, “Verfassung und Verfassungsgericht-
barkeit in Peru nach Fujimori”, Verfassung und Recht in Übersee, Vol. 40, 2007, ss. 
423 vd. 

20 Bu konuda bkz. Tolga Şirin, “Anayasa Hükmünde Kararnameler”, Güncel Hukuk, S. 
155, 2016. Kararname metni ve daha ayrıntılı bilgi edinmek için bkz. Elmar Wadle, 
Verfassung und Recht: Wegmarken ihrer Geschichte, (Köln: Böhlau Verlag, 2008), s. 
319 vd. 

21 Bu rejimler için bkz. Guillermo O’Donnell, “Delegative Democracy”, Journal of 
Democracy, Vol. 5(1), 1994, ss. 55-69; Özsoy-Boyunsuz, op. cit.  



“ İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”:  

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 

Anayasa Hukuku Dergisi - Cilt: 7/Sayı:14/Yıl:2018, p. 289-356 

296

meye başlayıp anayasal düzenin özünün tahrip olacağı yönündedir.22 
Örneğin bu alandaki çalışmalarıyla tanınan Adam Przeworski’nin eko-
nomik reform paketlerinin başkanlık kararnameleri yoluyla uygulanma-
ya çalışıldığı Doğu Avrupa ve Latin Amerika ülkeleri üzerine kaleme 
aldığı bir eserde ulaştığı şu sonuç, durumu özetler gibidir: 

“(…) Böylelikle demokrasi zayıflar. Siyasal süreç, seçimlere, yü-
rütmenin kararnamelerine ve düzensiz protesto patlamalarına indirgenir. 
Hükûmet, otoriter bir model içinde ve çok fazla karşı çıkış olmadan ka-
rarname yoluyla yönetir. Bütün devlet erkleri yürütmede toplanır fakat 
bu, ekonominin yönetimi yönünden etkili değildir. Halk, düzenli olarak 
oy verme hakkına sahiptir. Fakat bu, seçme hakkı anlamına gelmez.”23 

Bu örnekler çerçevesinde şu tespiti yapmak mümkündür: Yürütme 
erkine ve devlet başkanına kararname çıkarma yetkisinin tanınması, kar-
şılaştırmalı anayasa hukukunda az rastlanır bir durum değildir. Fakat bu 
yetki, yasama organının yetkisi karşısında tali, olağan hukuksal uygula-
malara nazaran ayrıksı nitelik taşımakta ve bazen anayasal rejimin temel 
amaçlarına karşı bir işlev görüp anti demokratik yönelimlerin hukuksal 
aracına dönüşebilmektedir. Dolayısıyla bu yetkinin olabildiğince dar 
yorumlanması, sınırlarının çok iyi belirlenmesi, anayasalcılığın amaçları 
ışığında bir gerekliliktir. 

Bu genel bilgilendirmeden sonra Türkiye’deki duruma dönebiliriz. 
 
II. Cumhurba şkanlığı Kararnamelerinin Normlar Hiyerar şi-

sindeki Yeri 
Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, hukukun asli üretim kaynağını 

tekil olmaktan çıkarabilecek ve normlar arasındaki (egemenliğin tekilli-
ğinden kaynaklanan) hiyerarşiyi muğlaklaştırabilecek ve “normlar hiye-
rarşisi” sistemini, en azından ulusal düzeyde “normlar heterarşisi” kılabi-
lecek bir normdur.24 Bu heterarşik durum, öngörülebilir şekilde oluştu-
rulmamıştır. Bu nedenle hiyerarşinin geçerli olduğu varsayılmalıdır. 

                                                      
22 Carey/Shugart, op. cit., s. 3. 
23 Adam Przeworski, Democracy and the Market: Political and Economic Reforms in 

Eastern Europe and Latin America, (New York: Cambridge University Press, 1991), 
ss. 186-187. 

24 Uluslararası hukuk bağlamında normlar heterarşisi konusunda bkz. Merita Huomo-
Kettunen, “Heterarchical Constitutional Structures in the European Legal Space”, 

 



Tolga Şirin 

Journal of Constitutional Law - Volume: 7/Issue:14/Year: 2018, s. 289-356 

297

Türkiye’de, cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin normlar hiyerarşi-
sindeki (kurallar kademelenmesindeki) yerinin Anayasa’nın altında ol-
duğu açıktır. Burada Anayasa’nın üstünlüğü ilkesi uyarınca bir tartışma 
olmamalıdır. Gelgelelim bu normların, Anayasa’nın altında nerede dur-
duğu tartışmalıdır. İlk bakışta bu kararnamelerin, eski rejimdeki “kanun 
hükmünde kararnameler” gibi olduğu düşünülebilir fakat ne bu normun 
adında kanun hükmünde olduklarına dair bir ifade veya imâ vardır ne de 
Anayasa’nın herhangi bir hükmü Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine 
açıkça “kanun hükmü” tanımıştır. Dolayısıyla yürütme yetkisine ilişkin 
konularda çıkarılabilecek bu düzenlemelerin kanunlarla eş değerde ol-
duklarına dair herhangi bir açık ve salt sözel kanıt yoktur. 

Öte yandan, kanunlar ile Cumhurbaşkanlığı kararnamelerin ilişki-
sine dair kurallara (md. 104/17, 119/7, 161/7) bakıldığında; bu kararna-
melere kanunları ilga etme veya onlara üstün olma niteliği tanınmadığı, 
dolayısıyla çatışma durumunda kanunların önce geldiği görülmektedir. 
Şu hâlde Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ya kanunların düzeyindedir 
ya da onların altındadır fakat her hâlükârda kanunlardan üstün değildir. 
Normlar hiyerarşisi teorisi uyarınca normlar arasındaki ilişki, bir geçerli-
lik ili şkisidir. Bir normun geçerliliği, o normun ihdas fiilinin geçerli ol-
duğunu söyleyen bir başka norma dayanır. Her norm, geçerliliğini onu 
geçerli kılacak bir başka normdan alır ve o normun içeriksel sınırlarıyla 
bağlı hâle gelir. Bu durum, bir ast-üst ilişkisi, yani normlar arasında bir 
kademelenme oluşturur. Bu teoriye göre bir normun (a) ihdas biçimini 
(dinamik olarak) veya (b) içeriğini yahut sınırlarını (statik olarak) belir-
leyen norm üstündür. Yani alt norm, üst normun ihdas biçimine ve/veya 
içeriğine uygun olarak çıkarılmışsa geçerlidir.25 

Bu noktada öncelikli kritik soru, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi-
nin ihdas usulünün nasıl belirleneceğidir. Anayasa’da bu konuda bir hü-
küm yoktur. Bu konuda hâlihazırda bir kanun hükmü de yoktur. Fakat 
Anayasa’da bir yasak da olmadığı için, yasama yetkisinin asliliği ilkesi 
uyarınca, Anayasa’da düzenlenmemiş ve yasaklanmamış bir konuda ilk 
kez kanunla düzenleme yapılması mümkündür. Kanunlar tarafından 

                                                                                                                                 
European Journal of Legal Studies, Vol. 6(1), 2013, s. 64; René David, “Sources of 
Law’”, Konrad Zweigert/Ulrich Drobnig (eds.), International Encyclopedia of Com-
parative Law, Vol. II, (Tübingen 1984).  

25 Tüm bu konularda bkz. Hans Kelsen, Pure Theory of Law, Max Knight (çev.), (New 
Jersey: Lawbook Exchange, 2003), ss. 193 vd. 



“ İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”:  

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 

Anayasa Hukuku Dergisi - Cilt: 7/Sayı:14/Yıl:2018, p. 289-356 

298

Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin ihdas usulünün düzenlenmesinin 
önünde herhangi bir anayasal engel yoktur. Buna karşılık, Cumhurbaş-
kanlığı kararnameleri, Cumhurbaşkanının yürütme yetkisine ilişkin ko-
nularda çıkarılabileceği için kararname yoluyla kanunların ihdas usulünü 
düzenlemesi mümkün değildir. Bu nedenle, ayrıca herhangi bir içerik 
tartışmasına (hatta münhasır kanun alanın bulunup bulunmadığı tartış-
masına) girmeye gerek olmaksızın, kanunların olağan dönemde çıkarı-
lan26 Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinden üstte bulunduğu söylenebi-
lir.27 Gelgelelim geçici ve ayrıksı bazı durumlarda bizzat Anayasa, bu 
hiyerarşide bazı istisnalara gitmiş gibidir. Yani Cumhurbaşkanlığı karar-
namelerinin sui generis özellikleri yok değildir. 

Bu normun, kanunun altında olması, doğal olarak, kanunun altında 
olmayan uluslararası sözleşmelerin ve kanun hükmünde kararnamelerin 
de altında olduğu anlamına gelmektedir. 

Anayasa’nın yeni 124’üncü maddesi uyarınca “Cumhurbaşkanı, 
bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren 
kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağ-
lamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabi-
lirler.” Yani yönetmeliklerin Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle uyum-
lu olması gerekir. Bu, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin yönetmelik-
lerden üstte bir yerde olduğunu göstermektedir.28 

Hiyerarşideki bu sıralama, cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin 
Anayasa’ya uygunluğunun denetiminde Anayasa Mahkemesinin, kanuna 
uygunluğunun somut denetiminde (davada uygulanacak kuralın belir-
lenmesinde) ise Danıştayın ön planda olması için yol gösterici olabilir.29 
Bu konuya aşağıda dönülecektir. 

 
                                                      
26 Olağanüstü hâl dönemlerinde çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin konumu 

ise bu kadar net savunulamayabilir. Anayasa’nın 119’uncu maddesinin 6’ncı fıkra-
sında bu normların kanun hükmünde olduğu ifade edilmiştir. 

27 Kanunların üstün olduğu görüşü için ayrıca bkz. M. Artuk Ardıçoğlu, “Cumhurbaş-
kanlığı Kararnamesi”, Ankara Barosu Dergisi, S. 2017/3, s. 49; Kemal Gözler, Türk 
Anayasa Hukuku, (Bursa: Ekin Yay., 2018), ss. 895 vd; Turan Yıldırım, “Cumhur-
başkanlığı Kararnameleri”, MÜHF-HAD, C. 23, S. 2, 2017, s. 23. 

28 Ayrıca Anayasa’nın 137’nci maddesindeki tüzük hükmünün kaldırılıp yerine Cum-
hurbaşkanlığı kararnamesinin getirilmiş olması kayda değerdir 

29 Fransa’daki iş bölümü için bkz. Teziç, op. cit., s. 28. 



Tolga Şirin 

Journal of Constitutional Law - Volume: 7/Issue:14/Year: 2018, s. 289-356 

299

III. Cumhurba şkanlığı Kararnamelerinin Kapsamı ve Sınırları 
Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin olağan dönemlerdeki kapsamı 

ve sınırlarına, Anayasa’nın 104’üncü maddesi çerçevesinde açıklık ka-
zandırılabilir. Bu maddeden ve bu madde ile bağlantılı çeşitli hükümler-
den çıkarılabilecek toplam sekiz kural bulunmaktadır. 

 
A. Kural 1: Cumhurba şkanlığı Kararnamesi ile Cumhurbaş-

kanlığının İdari Düzenleyici İşlemleri Farklıdır 
Anayasa’daki dil ve sistematik ele alındığında Cumhurbaşkanlığı 

kararnamelerinin düzenleyici işlemler için çıkarılabileceği anlaşılmakta-
dır. Anayasa’nın çeşitli hükümlerinde Cumhurbaşkanına, Cumhurbaş-
kanlığı kararnamelerinin yanı sıra, düzenleme yapma olanakları tanın-
mıştır. Örneğin 73’üncü maddenin son fıkrasına göre: “Vergi, resim, 
harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriy-
le oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sı-
nırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Cumhurbaşkanına verilebilir.” 
Yine 167’nci maddesinin 2’nci fıkrasında göre “dış ticaretin ülke eko-
nomisinin yararına olmak üzere düzenlenmesi amacıyla ithalat, ihracat 
ve diğer dış ticaret işlemleri üzerinde vergi ve benzeri yükümlülükler 
dışında ek mali yükümlülükler koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla 
Cumhurbaşkanına yetki verilebilir.” Bu alanlarda kanun, Cumhurbaşka-
nına “objektif/kaide kararname” çıkarma yetkisi tanıyabilmektedir. Ay-
rıca Anayasa, kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygu-
lanmasını sağlamak üzere Cumhurbaşkanının yönetmelik çıkarma (AY, 
md. 104/18 ve 19, md. 124) yetkisini de düzenlemektedir.30 Söz konusu 
yetkiler, Cumhurbaşkanının düzenleyici işlem yapma yetkisi niteliğinde 
olmakla birlikte Cumhurbaşkanlığı kararnamesinden farklıdır. İdari nite-
lik taşıyan bu normlar, 2017 Anayasa değişikli ğinden önce Bakanlar 
Kurulu tarafından kullanılan düzenleyici idari işlem yapma yetkisi kap-

                                                      
30 Anayasaya göre, Cumhurbaşkanı’nın düzenleyici işlemlerinin tamamı Cumhurbaş-

kanlığı kararnamesi adı altında yapılmamaktadır. Yönetmelik biçimindeki düzenleyi-
ci işlemlerin denetim yetkisi Anayasa Mahkemesine verilmemiştir. Cumhurbaşkanı-
nın, yönetmelik ve diğer adsız düzenleyici işlemleri idari yargı denetimine tâbi ola-
caktır. Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile Cumhurbaşkanlığının türev nitelikteki 
düzenleyici işlemlerinin farkı konusunda bkz. Özen Ülgen, “Cumhurbaşkanlığı Ka-
rarnamelerinin Niteliği ve Türleri”, Galatasaray Üniversitesi Hukuk Fakültesi, 
2018/1, ss. 10 vd. 



“ İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”:  

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 

Anayasa Hukuku Dergisi - Cilt: 7/Sayı:14/Yıl:2018, p. 289-356 

300

samındaki normlar gibidir. Değişiklikten sonra bu yetkiler Cumhurbaş-
kanlığına devredilmiştir.31 

Anayasa, söz konusu işlemler arasında bir ayrıma gitmemiştir. Do-
layısıyla ilk bakışta bunların hepsinin Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle 
düzenleneceği, yani Anayasa Mahkemesinin denetimine tabi olacağı 
söylenebilir. Fakat Danıştay Kanunu’nun 24’üncü maddesine, 2018 yı-
lında (703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 184’üncü maddesiy-
le) yapılan değişiklikle, şu şekilde bir hüküm eklenmiştir: 

“Danıştay ilk derece mahkemesi olarak: (…) b) Cumhurbaşkanın-
ca çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri dışındaki düzenleyici iş-
lemlere karşı açılacak iptal ve tam yargı davaları (...) hakkındaki istemle-
ri inceler ve karara bağlar.” 

Cumhurbaşkanınca çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri dı-
şındaki düzenleyici işlemlerin nereye kadar uzanacağını uygulama göste-
recektir. Burada kesin olan şey, Cumhurbaşkanının çıkaracağı yönetme-
liklerin bu kapsamda olduğudur. Yine neredeyse kesin olan şey, Cum-
hurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenmesi gereken konuların, Cum-
hurbaşkanı kararı veya Cumhurbaşkanının başka adlarla çıkaracağı dü-
zenleyici işlemlerle düzenlenmesi durumunda bunların denetimin hangi 
organ tarafından yapılacağının tartışma konusu olacağıdır. Bu tartışma-
nın sağlıklı şekilde sonuçlandırılması için maddi bir yaklaşım kaçınıl-
mazdır. Aksi bir düşünceyi savunmak, normun Cumhurbaşkanı tarafın-
dan adlandırılma biçimini belirleyicilik atfetmek anlamına gelir. Bu ise 
bir konunun AYM tarafından mı yoksa Danıştay tarafından mı denet-
lenmesi gerektiği noktasında Cumhurbaşkanına sınırsız bir takdir yetkisi 
tanımak anlamına gelir. 

Öte yandan bu olasılıkta Danıştay ile Anayasa Mahkemesi arasın-
da görev uyuşmazlıklarının çıkması da olasıdır. Anayasa’nın 158’nci 
maddesi uyarınca böyle bir görev uyuşmazlığında Anayasa Mahkemesi-
nin kararı esas alınacağı için Mahkeme’nin bir süredir süregelen biçimci 
yaklaşımını değiştirmesi kritik önem taşımaktadır. 

 
 

                                                      
31 Ibid., s. 14. 



Tolga Şirin 

Journal of Constitutional Law - Volume: 7/Issue:14/Year: 2018, s. 289-356 

301

B. Kural 2: Cumhurba şkanlığı Kararnamesi ile Cumhurbaş-
kanı Kararları Farklıdır 

Anayasa, Cumhurbaşkanı’nın düzenleyici işlem yetkilerinin yanı 
sıra bir de atama yetkilerinden bahsetmektedir. Fakat Anayasa’nın hiçbir 
yerinde Cumhurbaşkanı’nın atamalarının hangi yolla yapılacağına dair 
bir hüküm bulunmamaktadır. Dolayısıyla bu konunun netleştirilmesi 
gerekmektedir. 

Cumhurbaşkanı yürütme erkidir. Yürütme işlemleri kendi içinde 
birel işlemler ve düzenleyici işlemler şeklinde ikiye ayrılır. Az önce üze-
rine durulan düzenleyici işlemler, soyut, nesnel, sürekli ve genel durum-
ları belirler. Yürütme, bu tür işlemler ile kural koyar, kural değiştirir ve-
ya kaldırır. Buna karşılık; birel işlemler; somut, öznel, olaya özgü ve bir 
defa uygulanmakla tükenen nitelik taşırlar. Genel düzenleyici işlem, bi-
rel işlemler aracılığıyla belli bir kişiye, nesneye veya olaya uygulanır. 
Birel işlemler, kural olarak, münhasıran uygulandığı alanda geçerli du-
rum oluştururlar. Belirli sayıda kişi üzerinde sonuç doğururlar ve uygu-
lanmakla tükenirler. 

Acaba Anayasa’da Cumhurbaşkanı’na tanınan yetkiler yönünden 
de böyle bir ayrım yapılabilir mi? Bu sorunun yanıtı en az üç nedenle 
olumludur.32 

Öncelikle, konuya sözel yorum yönünden bakılabilir. Anayasa’da 
“Cumhurbaşkanı kararnamesi” değil, “Cumhurbaşkanlığı kararnamesi” 
ifadesine yer verilmiştir. Cumhurbaşkanlığı bir makamdır. Anayasa’nın 
bu norma yönelik hükümlerine bakıldığında, ısrarlı şekilde “düzenleme” 
yapmaktan bahsedildiği görülmektedir. Dolayısıyla bu normun, makama 
özgü genel düzenleyici işlem niteliği taşıdığı açıktır. Atamalar ise daha 
önce belirtildiği gibi birel işlem kategorisindedir. 

İkinci olarak, konuya tarihsel yorum çerçevesinde bakılabilir. Bu-
nun için de normun ortaya çıkmasından önceki duruma odaklanmak ge-
rekecektir. Türkiye’de kamu hukuku öğretisinde öncelikle, Cumhurbaş-
kanı’nın kararnameleri için “Reisicumhur kararnamesi” ifadesi kullanıl-
maktaydı. Cumhurbaşkanı kararnameleri maddi bakımdan ikiye ayrıl-
makta, bir kısmı düzenleyici işlem niteliği taşırken, bir kısmının öznel 
(sübjektif) işlem veya şart-işlem şeklinde olabileceği, bunlardan nizam-

                                                      
32 Bu değerlendirmeler için bkz. Özen Ülgen/Tolga Şirin, “Cumhurbaşkanlığı Karar-

namesi ≠ Cumhurbaşkanı Kararnamesi”, Güncel Hukuk, S. 170, 2018. 



“ İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”:  

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 

Anayasa Hukuku Dergisi - Cilt: 7/Sayı:14/Yıl:2018, p. 289-356 

302

name niteliği taşımayanların tamamının Devlet Şûrasının denetimine 
tâbi olduğu belirtilmekteydi.33 “Cumhurbaşkanlığı kararnamesi” adıyla 
Cumhurbaşkanına düzenleyici işlem yapma yetkisi verilmesi ilk olarak 
1982 Anayasası ile hukukumuza girmiştir. 1982 Anayasası’nın 107’nci 
maddesinde “Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinin kuruluşu, teşkilat 
ve çalışma esasları, personel atama işlemleri Cumhurbaşkanlığı karar-
namesi ile düzenlenir.” hükmüne yer verilmiştir. Anayasa’da Cumhur-
başkanlığı kararnamesi düzenlenmiş olmasına rağmen, Cumhurbaşka-
nı’nın bu düzenlemeye dayanarak kullandığı atama yetkisi Cumhurbaş-
kanı tarafından tek başına çıkarılan kararnameler yoluyla yapılmıştır. 
Nitekim 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 10’uncu maddesi, 
Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterinin Cumhurbaşkanı kararnamesiyle 
atanacağını açıkça belirtmektedir.34 Bu durum, “Cumhurbaşkanlığı ka-
rarnamesi” ile “Cumhurbaşkanı kararnamesi” arasında bir ayrım üreti-
yordu. Buna göre “Cumhurbaşkanlığı kararnameleri” Cumhurbaşkanlığı 
teşkilatına yönelik genel düzenlemeler yapabilecek norm, “Cumhurbaş-
kanı kararnamesi” ise birel işlem anlamına geliyordu. Bu ayrım bugün 
de (Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarma yetkisinin anayasal sınırlar 
içerisinde istisnai bir asli düzenleme yetkisi olarak kabul edilmesi ve 
nasıl bir adlandırma yapılırsa yapılsın maddi kriterle bunun dışında ka-
lanların hepsinin idari yargının görev alanında sayılması gerektiği kay-
dıyla) düzenleme/birel işlem farkının anlaşılması için dikkate alınabilir. 

Üçüncü olarak, konuya sistematik ve amaçsal yorum çerçevesinde 
de yaklaşılabilir. Anayasa, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin yargısal 
denetiminin Anayasa Mahkemesi tarafından yapılacağını ifade etmekte-
dir. Eğer Cumhurbaşkanı’nın atama yetkisi, Cumhurbaşkanlığı kararna-
mesi yoluyla kullanılacak olursa; bu, söz konusu atama işlemlerinin 
Anayasa Mahkemesi tarafından denetleneceği anlamına gelir. Böyle bir 
sonuç ise, kaçınılmaz olarak birtakım sorunları beraberinde getirir. Çün-
kü Anayasa Mahkemesinin iptal kararları, idari yargı kolunun aksine, 
geriye yürümez.35 Öte yandan, Anayasa Mahkemesinin ihtiyati tedbir ve 
                                                      
33 Sıddık Sami Onar, “Amme Hukukunda Hukuki Tasarruflar ve Kazaî Mürakabe”, 

Cemil Bilsel’e Armağan, (İstanbul: İÜHF, 1939), s. 319. 
34 20/08/1983 tarihli,18141 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan 1 sayılı Cumhurbaşkan-

lığı Kararnamesi. 
35 Anayasa Mahkemesinin iptal kararlarının geriye yürüme koşulları için bkz. Yıldırım 

Uler, “Anayasa Mahkemesi İptal Kararları Geri Yürür”, Bahri Savcı’ya Armağan, 
 



Tolga Şirin 

Journal of Constitutional Law - Volume: 7/Issue:14/Year: 2018, s. 289-356 

303

yürürlüğü durdurma kararı verme yetkisi, yine idari yargı kolunun aksi-
ne, Anayasa’da açıkça düzenlenmemiştir. Cumhurbaşkanı’nın, atama 
işlemlerinin yargısal denetimini, yürürlüğü durdurma kararı verilmesinin 
tartışmalı olduğu ve Anayasa’ya aykırılık tespiti hâlinde kararın geriye 
doğru etki doğurup doğurmayacağı belirsiz olan bir alana bırakmak, yar-
gısal denetimin işleviyle uyumlu olmayabilir. Bu atamaların etkisi zayıf 
bir yargısal denetime tâbi kılınması, başta hukuk devleti ilkesi olmak 
üzere anayasal sistematik ile uyumlu olmayacaktır. Üstelik sorun, söz 
konusu atamaların, Anayasa’nın 70’inci maddesinde yer alan “kamu 
hizmetine girme hakkı” ile ilgili olması da dikkate alındığında daha da 
derinleşebilecektir. 

Tüm bu gerekçelerle, Cumhurbaşkanı tarafından yapılacak atama-
ların “Cumhurbaşkanı kararnamesi” veya “Cumhurbaşkanı kararı” yo-
luyla yapılması gerektiği açıktır.36 

Danıştay Kanunu’nun 24’üncü maddesinde, 2018 yılında (703 sa-
yılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 184’üncü maddesiyle) yapılan 
değişiklik uyarınca Danıştay’ın “Cumhurbaşkanı kararları”na karşı açı-
lacak iptal davalarını ilk derece mahkemesi olarak karara bağlayacağı 
da, son derece yerinde bir yaklaşımla hükme bağlanmıştır. Ancak bu 
bağlamda da bir önceki kurala dair tartışmalar geçerlidir. 

 
C. Kural 3: Yürütme Yetkisine İlişkin Konularda Çıkarılır 
Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kapsam ve sınırları konusun-

daki üçüncü kural şu şekildedir: 
“Cumhurbaşkanı yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaş-

kanlığı kararnamesi çıkarabilir.” (md. 104/17). 
Buna göre bir konu, Cumhurbaşkanının yürütme yetkisine ilişkin 

değilse Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlemez. Bu kuralda ge-
çen “yürütme yetkisine ilişkin konular” ifadesine bir anlam verilmesi 
gerekmektedir. Bu anlam iki farklı şekilde verilebilir: 

 

                                                                                                                                 
(Ankara: Mülkiyeliler Birliği Yay., 1988), ss. 515-535; Fazıl Sağlam, “Anayasa 
Mahkemesi İptal Kararları Geri Yürür”, Yıldırım Uler’e Armağan, (Lefkoşa: Yakın 
Doğu Üniversitesi Yay.), 2014, ss. 443-455. 

36 Örn. bkz. bu yazı kaleme alınırken 25/07/2018 tarihli 30489 (mükerrer) sayılı Resmî 
Gazete’de yayımlanan 2018/47 sayılı Cumhurbaşkanı kararı.  



“ İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”:  

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 

Anayasa Hukuku Dergisi - Cilt: 7/Sayı:14/Yıl:2018, p. 289-356 

304

1. “Yürütme Yetkisi ve Görevi” İfadesine Dayanan Anlam 
Öncelikle, bu ifadeye Anayasa’nın “yürütme yetkisi ve görevi” 

başlıklı 8’inci maddesiyle bağlantılı bir anlam verilebilir. Dikkat edile-
cek olursa Anayasa, yasama ve yargı için “yetki” ifadesini kullanmış 
olmasına rağmen, yürütme için “yetki ve görev” kavramlarını kullanmış-
tır. Anayasa’nın 104’üncü maddesinin başlığında da Cumhurbaşkanının 
“yetki ve görevi”nden bahsedilmiştir. Parlamenter rejimden ve onun 
1982 Anayasası dönemindeki sapma öğelerinden kalma bu kavramlaş-
tırma varlığını aynen koruduğu ve “yasa koyucunun abesle iştigal etme-
yeceği” varsayımına göre, bu kavramsal tercihe bir anlam yüklenebilir. 
Bu durumda Anayasa’nın 104’ncü maddesinde sayılanların, “Cumhur-
başkanının yetkileri” ve “Cumhurbaşkanının görevleri” şeklinde ikiye 
ayrılması gerekecektir. Bu ayrım uyarınca “Cumhurbaşkanının yetkileri” 
kısmında kalan konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılabilece-
ği söylenebilecektir. Gelgelelim bu tür bir ayrım yapmak kolay değildir. 
“Yürütme yetkisine ilişkin konular” ifadesinin “yetki ve görev” ayrımıy-
la ele alınması durumunda, her görevin bünyesinde bir yetkilendirmenin 
olup olmadığı sorusu gündeme gelecek, zaten yeterince karmaşık olan 
bu mesele iyice içinden çıkılmaz olacaktır. Dolayısıyla bu kalıbın, Ana-
yasa’da Cumhurbaşkanına tanınan hiçbir şeyden (tutarlılık kaygısı dahi 
taşımadan) vazgeç(e)meme şeklindeki marazi hukuk politikasının bir 
uzantısı olduğu düşünülmelidir.37 Başka bir deyişle buradaki “görev” 
kavramlaştırması -eğer Cumhurbaşkanlığı kararnameleri için kanunla 
yetkilendirme koşulunu kabul etmiyorsak- parlamenter rejimden kalan, 
tarihsel bir artık olarak kavranmalıdır.38 

 
 
 

                                                      
37 Örneğin Cumhurbaşkanı’nın siyasi parti üyesi olabileceği söylenmesine rağmen 

parlamenter rejimden kalan “tarafsızlık” sıfatının korunmaya devam edilmesi de aynı 
sorunlu yaklaşımın ürünüdür. Bu sorun, siyasi partilerin kapatılması davalarını aç-
makla yetkili Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı’nın, bir siyasi partinin üyesi olan 
Cumhurbaşkanınca atanması örneğinde de tezahür etmektedir. Öte yandan, artık ya-
sama organına karşı sorumlu olmayan Adalet Bakanının ve müsteşarının HSK üyesi 
olma koşullarının korunması da bir diğer tartışmalı konudur.  

38 Bu makalede de değinildiği gibi Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin çıkarılması için 
kanunla yetkilendirme kuralının varlığını koruduğu savunulabilir. 



Tolga Şirin 

Journal of Constitutional Law - Volume: 7/Issue:14/Year: 2018, s. 289-356 

305

2. Erkler Arasındaki İlişkiye Dayanan Anlam 
“Yürütme yetkisine ilişkin konular” ifadesi, öncelikle Cumhurbaş-

kanının yasama ve yargı erkleri ile ilgili yetki ve görevleri filtrelenerek 
belirlenebilir. Böyle bir filtreleme, Anayasa’nın 2017 değişikli ğinden 
önceki 104’üncü maddesinde yapılmıştı. Maddenin eski hâlinde bu kate-
goride sayılıp da varlığını şimdiki 104’üncü maddede de hâlâ sürdüren 
unsurlar şu şekildedir: 

- Yabancı devletlere Türk Devletinin temsilcilerini göndermek, 
Türkiye Cumhuriyetine gönderilecek yabancı devlet temsilcilerini kabul 
etmek, 

- Milletlerarası andlaşmaları onaylamak ve yayımlamak, 
- Türkiye Büyük Millet Meclisi adına Türk Silahlı Kuvvetlerinin 

Başkomutanlığını temsil etmek, 
- Türk Silahlı Kuvvetlerinin kullanılmasına karar vermek, 
- Sürekli hastalık, sakatlık ve kocama sebebi ile belirli ki şilerin ce-

zalarını hafifletmek veya kaldırmak, 
Bunların yanı sıra Cumhurbaşkanının, Anayasa’nın 104’üncü 

maddesinin eski metninde yer alan fakat yeni 104’ncü maddesinde yer 
almamakla birlikte Anayasa’nın farklı maddelerinde varlığını koruyan 
“yürütme alanına ilişkin” yetkileri şunlardır: 

- Genelkurmay Başkanını atamak, 
- Millî Güvenlik Kurulunu toplantıya çağırmak, 
- Millî Güvenlik Kuruluna Başkanlık etmek, 
- Olağanüstü hâl ilân etmek39 
- Devlet Denetleme Kurulunun üyelerini ve Başkanını atamak, 
- Devlet Denetleme Kuruluna inceleme, araştırma ve denetleme 

yaptırtmak, 
- Yükseköğretim Kurulu üyelerini seçmek, 
- Üniversite rektörlerini seçmek, 
Anayasa’nın yeni 104’ncü maddesinde ise Cumhurbaşkanının yet-

kileri listesine yeni yetkiler eklenmiştir. Bunlar şu şekildedir: 
- Ülkenin iç ve dış siyaseti hakkında Meclise mesaj vermek, 
- Millî güvenlik politikalarını belirlemek ve gerekli tedbirleri al-

mak, 

                                                      
39 Bu yetki, eski düzenlemede Başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu kararıyla ta-

nınmıştı ve sıkıyönetim ilanını da içeriyordu. Yeni düzenlemede bu öğeler yoktur. 



“ İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”:  

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 

Anayasa Hukuku Dergisi - Cilt: 7/Sayı:14/Yıl:2018, p. 289-356 

306

- Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanları atamak ve görevlerine 
son vermek ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasları Cumhur-
başkanlığı kararnamesiyle düzenlemek, 

- Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarmak, 
- Kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı ol-

mamak şartıyla yönetmelikler çıkarmak, 
Öğretide40 kabul görmüş olmakla birlikte bu listede yer alan bu 

yetkilerin bazılarının yeri tartışmaya açıktır. Örneğin sürekli hastalık, 
sakatlık ve kocama sebebiyle kişilerin cezalarını hafifletmek veya kal-
dırmak yetkisi, yargı organları tarafından verilen bir kesin hükmün uy-
gulanamaz kılınması anlamına gelir. Bu yanıyla söz konusu yetkinin 
pekâlâ yargı ile de ilgili olduğu söylenebilir. Ayrıca bu yetki, affedilen 
kişinin durumuna göre “cezasızlık” üretebilir. Yani affın, affedilen kişi-
nin işlediği suçun mağduru yönünden, pozitif yükümlülükler kuramı 
uyarınca temel hak ve özgürlükler üzerinde olumsuz etki üreten bir bo-
yutu vardır.41 Bu nedenle cezalarının hafifletilmesi ve kaldırılmasına 
ili şkin teferruatların cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle değil, kanunla 
düzenlenmesi gerektiği ileri sürülebilir. 

Türkiye Büyük Millet Meclisi adına Türk Silahlı Kuvvetlerinin 
Başkomutanlığını temsil etmek yetkisinin, temsil edilen kurum ile ta-
mamen ilişkisiz olduğu söylenemez. Bu nedenle söz konusu yetkinin 
yasama erkiyle de ilişkili sayılması gerektiği düşünülebilir. 

Olağanüstü hâl ilan etme yetkisi, yürütme yetkisiyle bağlantılı ol-
makla birlikte temel hak ve özgürlükler üzerinde doğrudan sonuç doğu-
ran bir yetkidir. Öğretide bazı yazarların işaret ettikleri gibi bu yetkinin 
kullanılması, temel hak ve özgürlüklerin durdurulmasını mümkün kılan 

                                                      
40 Örn. bkz. Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, (Ankara: Yetkin Yay., 2010), s. 

328. Bülent Tanör/Necmi Yüzbaşıoğlu, 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hu-
kuku, (İstanbul: Beta Yay., 2016), s. 358; Yılmaz Aliefendioğlu, “1982 Anayasasında 
Cumhurbaşkanının Yürütme İçerisindeki Yeri, Seçimi ve Sorumsuzluğu, Yasama 
Dokunulmazlığı”, Türkiye Barolar Birliği, S. 94, 2011, s. 345 vd. 

41 Af konusunda İnsan Hakları Avrupa Mahkemesinin yaklaşımı hakkında bilgi için 
bkz. Serdar Gülener, “Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi Kararlarında Genel Af Ko-
nuları”, Uyuşmazlık Mahkemesi Dergisi, S. 4, 2014, ss. 411-429. 



Tolga Şirin 

Journal of Constitutional Law - Volume: 7/Issue:14/Year: 2018, s. 289-356 

307

bir sistemin önünü açar.42 İnsan Hakları Mahkemesinin somut olayın 
koşullarına göre OHAL ilanı ve devamı koşullarını denetlediği de dikka-
te alındığında bu yorumun uluslararası insan hakları hukuku yönünden 
de karşılık bulduğu söylenebilir.43 Bu nedenle de söz konusu yetki, 
Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemeyecek alanda görülebilir. 

Bu yetkilerden atama ve seçme yetkileri birel niteliktedir. Önceki 
sayfalarda ifade edildiği gibi birel işlemlerin Cumhurbaşkanlığı karar-
namesiyle yapılması mümkün değildir. Dolayısıyla atamak ve seçmek 
gibi içerik taşıyan yetkiler de Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzen-
lenemez. 

Aktarılanlar ayıklandığında Cumhurbaşkanlığı kararnamesi için 
çok az bir alan kalmış gibi görünebilir. Fakat bu yetkilerden “bakanlıkla-
rın kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile mer-
kez ve taşra teşkilatlarının kurulması” konusundaki düzenleme yetkisi, 
oldukça geniş yorumlanabilecek bir alan yaratmaktadır. Bu konuda dü-
zenleme yapılırken, bakanlıkla ilişkili oldukları gerekçesiyle kamu tüzel 
kişili ği olan kurum ve kuruluşların görev ve yetkilerine, hatta bu bağ-
lamda ilişkili bireylerin hak ve özgürlüklerine kadar uzanılması riski 
mevcuttur.44 Bu riske karşı temel güvence, başta Anayasa’nın 123’üncü 
maddesinin 1’inci fıkrası olmak üzere idarenin kanuniliğini pekiştiren 
hükümlerdir. İdarenin kanuniliğine ilişkin hükümlerin güçlü bir şekilde 
korunması bir zorunluluktur. İlerleyen sayfalarda üzerinde durulacağı 
gibi aksi durum “idarenin cumhurbaşkanlığı kararnamesiliği” ilkesi gibi 
garip bir ilkenin ortaya çıkmasına neden olur. İdarenin düzenlenmesinde 
hâlâ kanunla düzenlemenin esas alınması fakat onun bıraktığı yerlerde 
Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin devreye girmesi bir ilke olarak be-
nimsenmedikçe en sonunda devlet örgütlenmesiyle ilgili olarak neredey-
se kanunla düzenleme yapılamaz bir noktaya kadar gelinebilir. 

 
 

                                                      
42 Erdoğan Teziç, Anayasa Hukuku, (İstanbul: Beta Yay., 2016), s. 59; Zafer Gören, 

Anayasa Hukuku, (Ankara: Yetkin Yay., 2015), s. 182; Tanör/Yüzbaşıoğlu, op. cit., 
s. 322. 

43 Bkz. William Schabas, The European Convention on Human Rights: A Commentary, 
(Oxford: Oxford University Press, 2015), s. 598 ve oradaki atıflar. 

44 Resmî Gazete’de yayımlanan Cumhurbaşkanlığı kararnamelerindeki çok sayıdaki 
hüküm, bu sınır tanımazlığın örnekleridir. 



“ İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”:  

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 

Anayasa Hukuku Dergisi - Cilt: 7/Sayı:14/Yıl:2018, p. 289-356 

308

Ç. Kural 4: Kanunla Yetkilendirmeye Gerek Yoktur 
Anayasa’nın 7’nci ve 8’nci maddeleri kural koyma ve uygulama 

konularında genel kuralları ortaya koymaktadır. “Yasama Yetkisi” baş-
lıklı 7’nci maddeye göre: 

“Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Mecli-
sinindir. Bu yetki devredilemez.” 

Anayasa’nın “Yürütme Yetkisi ve Görevi” başlıklı 8’inci madde-
sine göre ise: 

“Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı tarafından, Anayasa-
ya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.” 

Bu hükümlerin Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle doğrudan bir 
ili şkisi vardır. Anılan hükümler, özel bir düzenleme olmadıkça asli dü-
zenleme yapma ve bu konuda yetkilendirme yapma yetkisini TBMM’ye 
vermektedir. 

1982 Anayasası’nda, hatta 1961 Anayasası’nın ilk hâlinde de ana 
kural bu yöndeydi. Fakat ilk kez 1971 yılında yapılan anayasa değişikli-
ğiyle birlikte “Türkiye Büyük Millet Meclisi kanunla, belli konularda 
Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararnameler çıkarmak yetkisi ve-
rebilir.” hükmüne ve bu hükme dair ayrıntılara yer verilerek bu ana kura-
la açık bir ekleme yapılmıştır.45 Bu hüküm, 1982 Anayasası döneminde 
de aşağı yukarı benzer şekilde kaleme alınmış, ayrıca bu konuda bir de 
olağanüstü hâl (OHAL) dönemlerine özgü düzenlemelere yer verilmiştir. 
Anayasa’da, OHAL dönemlerinde uygulanacak KHK sistemi için ka-
nunla yetkilendirme kuralına doğrudan bir istisna getirilmemişti.46 Fakat 
“sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, Cumhurbaşkanının Başkanlığında 
toplanan Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarmasına 
ili şkin hükümler saklıdır” denilerek, ana kuraldan farklı bir rejime ola-
nak tanınmıştı. Aslında Anayasa’nın OHAL dönemine ilişkin saklı tut-
tuğu şeyin, yetki kanunu dahi olmadan KHK çıkarılabilmesine olanak 
tanır düzeyde geniş olduğu tartışmalıydı. Ne var ki bu konu ne öğretide 
ne de içtihatta yeterince tartışılmıştır. Mesele etraflı biçimde ele alın-
mamasına rağmen; olağanüstü hâl dönemlerinde, yetki kanunu olmadan 
da kararname çıkarılabileceği kolaylıkla kabul görmüştür. (Oysa bu so-

                                                      
45 Anayasa değişikli ği, 20/09/1971 tarihli 1488 sayılı kanunla yapılmıştır. 
46 Çetin Özek, “Yumuşatma Değil, Aldatmaca”, Cumhuriyet, 21/04/1990, s. 2. 



Tolga Şirin 

Journal of Constitutional Law - Volume: 7/Issue:14/Year: 2018, s. 289-356 

309

nuç, Anayasa’nın sistematiği uyarınca ulaşılabilecek tek zorunlu sonuç 
değildi.). 

2017 yılında yapılan anayasa değişikli ğinde ise TBMM’nin görev 
ve yetkilerini düzenleyen 87’nci maddeden “Bakanlar Kuruluna belli 
konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi” çıkarıldı ve 
Anayasa’nın “Kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verme” baş-
lıklı 91’nci maddesi tamamen kaldırıldı. Buna karşılık, 104’üncü mad-
denin 17’nci fıkrasına “Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konu-
larda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir.” hükmü eklendi. Bu 
hüküm (olağanüstü hâlin gerekli olduğu durumlarla bağlantılı olmak 
kaydıyla) “104 üncü maddenin onyedinci fıkrasının ikinci cümlesinde 
belirtilen” sınırlamalara da tabi olmayacak şekilde 119’ncu maddede 
yinelendi. 

Gelinen aşamada anılan düzenlemeler iki farklı şekilde yorumla-
nabilir. Birinci yoruma göre yasama yetkisinin asli nitelik taşıdığı ve 
Cumhurbaşkanına tanınan bu yetkinin kullanılmasının hâlâ kanun çıka-
rılması şartına tabi olduğu ileri sürülebilir. Zira Anayasa’da “yasama 
yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki 
devredilemez” hükmü ile “yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı 
tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine 
getirilir” hükmü varlığını korumaktadır. Başka bir deyişle, Anayasa’da 
“Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin, kanunla yetkilendirmeye gerek 
olmaksızın çıkarılabileceği” yönünde açık bir hüküm bulunmadıkça ana 
kuralın belirleyici olduğu ileri sürülebilir. Meselenin böyle kavranması 
durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin sınırlarına dair bütün 
kurallar aslında yetki kanunun içeriğine dair kurallar olarak algılanacak-
tır. Bu olasılıkta Anayasa Mahkemesi, yetki kanunun Anayasa’da öngö-
rülen kurallara (örn. yürütme yetkisine ilişkin konular dışında, kanunda 
açıkça düzenlenen konular dışında, münhasır kanun alanında, negatif 
statü haklara dair düzenleme yasakları), Cumhurbaşkanlığı kararnamesi-
nin ise Anayasa’ya ve yetki kanununa uygun olup olmadığını inceleye-
cektir. Böylesi bir yorum, Anayasa’nın bozulan kimyasından ötürü karşı-
laşılabilecek sayısız sorunu kökten çözecektir. Zira Türkiye’deki ve kıta 
Avrupası’ndaki kamu hukuku birikimi, idarenin kanunili ği ve yasama 
yetkisinin asliliği, genelliği gibi ilkelere ve bu ilkelerden çıkan çok sayı-
da deneyime dayanmaktadır. 

Ne var ki öğretideki yaygın görüş ve göründüğü kadarıyla uygu-
lama, konuyu aksi yönde kavramaktadır. Egemen görüşe göre Anayasa, 



“ İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”:  

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 

Anayasa Hukuku Dergisi - Cilt: 7/Sayı:14/Yıl:2018, p. 289-356 

310

Cumhurbaşkanı’na Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarma yetkisini 
bizzat vermektedir. Bu yaklaşım uyarınca, söz konusu yetkinin kullanıl-
ması için herhangi bir yetki kanununa ihtiyaç yoktur. Fakat bu kabul, 
Anayasa’nın yeni hâli karşısında çok sayıda müstakbel sorun ve çatışan 
hükümler keşmekeşi de beraberinde getirmektedir. Zira Anayasa’nın 
123’üncü maddesinin birinci fıkrasına göre “idare (…) kanunla düzenle-
nir.” Fakat 104’üncü madde uyarınca Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, 
Cumhurbaşkanının “yürütme yetkisine ilişkin konularda” çıkarılabilir. 
Ayrıca 123’üncü maddenin 3’üncü fıkrasına göre “Kamu tüzelkişili ği, 
ancak kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur.” Fakat 
münhasıran kanunla düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararna-
mesi çıkarılamayacağı gibi aynı konuda kanun çıkarılması Cumhurbaş-
kanlığı kararnamesini hükümsüz kılmaktadır. 

Ayrıca 106’ncı maddenin son fıkrasına göre ise “Bakanlıkların ku-
rulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve 
taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzen-
lenir.” Bu hüküm, az önce de ifade edildiği gibi, bakanlıkların düzen-
lenmesi görüntüsü altında bunlarla ilişkili sayılabilecek kamu tüzel kişi-
liği olan tüm kurum ve kuruluşların, hatta mahalli idareler ile yasama ve 
yargı hariç tüm devletin düzenlenmesine olanak tanıyacak genişlikte 
kavranabilir. Böyle bir kavrayış ise idarenin kanuniliği ilkesinin içini 
tamamen boşaltabilir. Anayasa’nın özünü ve erkler ayrılığı ilkesini an-
lamsız hâle getirebilir. Bu nedenle konunun tutarlı bir bakış açısıyla ele 
alınması gerekmektedir. 

Bu bağlamda üç farklı yaklaşım dikkate alınabilir.47 
 
1. Münhasırlık Savı 
Bu konuda ileri sürülebilecek ilk sav, Anayasa’nın “Cumhurbaş-

kanlığı kararnamesiyle düzenlenir” hükmüne yer verdiği hükümlerin bu 
norm için münhasır alan yarattığı, dolayısıyla kanunilik ilkesinin bu 
alanda uygulanmayacağıdır. Bu argümanın eleştirisi ilerleyen sayfalarda 
yapılacaktır. Fakat savın, 2017 yılında yapılan değişikli ğin getirdiği 
karmaşaya ne denli çözüm getirdiği şüphelidir. Bu savın yürütme erkinin 

                                                      
47 Aşağıda ileri sürülen savlardan başka bir de buradaki kanunilik kavramının, “tıpkı 

kanun önünde eşitlik” ilkesinde olduğu gibi maddi anlamda kanunu içerdiği ileri sü-
rülebilir. Böyle bir sav, konuyu epey içinden çıkılmaz kılma riski barındırır. 



Tolga Şirin 

Journal of Constitutional Law - Volume: 7/Issue:14/Year: 2018, s. 289-356 

311

keyfi uygulamalarına kapı aralama olasılığı yüksektir. Yine de bu görüş, 
Anayasa Mahkemesi’nin 2013 yılında geliştirdiği bir yaklaşımla sentez-
lenerek savunulabilir. 

Mahkeme’nin 2013 yılındaki (sonradan da çeşitli kararlarında48 
tekrarladığı) yaklaşımının özü şu şekildedir: 

“Yürütmenin türevselliği ilkesi gereğince, yürütme organının bir 
konuda düzenleme yapabilmesi için yasama organınca yetkilendirilmesi 
gerekmektedir. Kural olarak, kanun koyucunun genel ifadelerle yürütme 
organını yetkilendirmesi yeterli olmakla birlikte, Anayasa’da kanunla 
düzenlenmesi öngörülen konularda genel ifadelerle yürütme organına 
düzenleme yapma yetkisi verilmesi, yasama yetkisinin devredilmezliği 
ilkesine aykırılık oluşturabilmektedir. Bu nedenle, Anayasa’da temel hak 
ve özgürlüklerin sınırlandırılması, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin 
konması ve memurların atanmaları, özlük hakları gibi münhasıran ka-
nunla düzenlenmesi öngörülen konularda, kanunun temel esasları, ilkele-
ri ve çerçeveyi belirlemiş olması gerekmektedir. Anayasa koyucunun 
açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü konularda, yasama organının 
temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin 
hususları yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devri olarak yorumla-
namaz.”49 

Bu yaklaşım, 2017 Anayasa değişikli ğinden önceki durumla ilgi-
liydi. Mahkeme, Anayasa’nın kanun hükmüne atıf yaptığı alanlarla ilgili 
olarak çıkarılan yetki kanunlarının konunun temel esaslarını, ilkelerini 
ve çerçevesini belirlemesi gerektiğini, böyle bir atfın olmadığı alanlarda 
ise genel bir yetkilendirmenin mümkün olduğunu ileri sürmüştü. Anaya-
sa’nın “Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konu-
larda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.” şeklindeki yeni 
104’üncü maddesinin 17’nci fıkrası uyarınca bu içtihat gözden geçirile-
cekse de bu yaklaşım, kanun ve Cumhurbaşkanlığı kararnamesi arasın-
daki ilişki yönünden dikkate alınabilir. 

İçtihattaki denklem Cumhurbaşkanlığı kararnameleri yönünden 
tersten şu şekilde kurulabilir: (1) Anayasa’nın kanuna atıf yaptığı konu-
larda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. (2) Anayasa’nın sessiz 
kaldığı konularda belirleyici konuları kanun düzenler, Cumhurbaşkanlığı 

                                                      
48 Örn bkz. AYM, E. 2015/42, K. 2017/8, T. 18/01/2017. 
49 AYM, E. 2013/50, K. 2015/38, T. 01/04/2015. 



“ İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”:  

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 

Anayasa Hukuku Dergisi - Cilt: 7/Sayı:14/Yıl:2018, p. 289-356 

312

kararnamesi arta kalan alanları düzenler. (3) Anayasa’nın Cumhurbaş-
kanlığı kararnamesine atıf yaptığı konularda kanun çok genel nitelikte 
çıkabilir, belirleyici ayrıntılar Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzen-
lenir. (Münhasırlık savının katı yorumlanmasıyla bu son kategoriden 
kanunla düzenleme yasağı türetilebilir.) 

Bu savın, AYM’nin içtihat tutarlılığını görece sağlamakla birlikte 
idarenin kanuniliği ilkesinin tahribatına neden olma potansiyeli yüksektir. 

 
2. Geçiş Dönemi Savı 
Geçiş dönemi savı, Turan Yıldırım tarafından ileri sürülmüştür. 

Yıldırım’a göre Anayasa’da asıl kural, idarenin kanuniliğidir. Herhangi 
bir kanun olmadan yürütme tarafından düzenleme yapılması ayrıksıdır. 
Anayasa’nın dört farklı maddesinde “Cumhurbaşkanı kararnamesiyle 
düzenlenir” şeklinde içerik taşıyan hükümlere yer verilmiştir. Öte yan-
dan, Anayasa’nın geçici 21’inci maddesinde ise “Cumhurbaşkanlığı ka-
rarnamesiyle düzenleneceği belirtilen değişiklikler ise Cumhurbaşkanı-
nın göreve başlama tarihinden itibaren en geç altı ay içinde Cumhurbaş-
kanı tarafından düzenlenir” şeklinde bir düzenleme bulunmaktadır. İşte 
geçici madde 21’de yer alan süre kaydı, bir yetkilendirme olmamasına 
rağmen Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılabilmesi olanağına, aslın-
da geçici (altı aylık) bir istisna getirmiştir. Bu altı aylık geçiş sürecinin 
sonrasında, artık Cumhurbaşkanlığı kararnamesi yoluyla mevcut kanun-
ları yürürlükten kaldırmak veya değiştirmek mümkün olmayacaktır. Do-
layısıyla bu süre geçtikten sonra artık ana kurala geri dönülmesi gereke-
cektir.50 

Kamu tüzel kişilerinin kuruluşu konusunda ise yazarın görüşü şu 
şekildedir: 

“Anayasa’nın 123. maddesi, kamu tüzel kişili ğinin kanunla veya 
Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulacağını öngörmektedir. Anaya-
sa, kamu tüzel kişili ği kurma konusunda TBMM’nin yetkisine dokun-
mamıştır. Bu sebeple kamu tüzel kişilerinin kurulmasına ilişkin kanun-
larda Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle değişiklik yapmak veya bu ka-
nunları kaldırmak mümkün değildir.” 51 

                                                      
50 Yıldırım, op. cit., s. 27. 
51 Ibid., ss. 27-28. 



Tolga Şirin 

Journal of Constitutional Law - Volume: 7/Issue:14/Year: 2018, s. 289-356 

313

Bu görüş, aslında bu son alana da uyarlanabilirdi. Böyle bir uyar-
lamaya göre 123’üncü maddede yer alan “Cumhurbaşkanlığı kararname-
siyle düzenlenir” hükmü de geçici sayılabilirdi. Bu durumda, aynı fıkra-
da yer alan “ancak kanunla düzenlenir” kaydı ise söz konusu hükmü, 
geçiş sürecinden sonra “münhasır kanun alanı”na dahil ediyor olurdu. 

T. Yıldırım’ın, Anayasa’daki “Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle 
düzenlenir” ifadesine yer veren hükümlerini, idarenin kanuniliği ilkesi-
nin geçici istisnası kılan bu görüşü, olası çelişkileri çözmek bakımından 
dikkate değerdir. 

 
3. Kural-İstisna İlişkisi Savı 
Kural-istisna ilişkisi savı, sistematik ve amaçsal yorum ilkelerine 

dayanılarak geliştirilebilir. İlk bakışta Anayasa’nın kanuna atıf yapan 
hükümleri ile Cumhurbaşkanlığı kararnamesine atıf yapan hükümlerinin 
arasındaki ilişkinin bir tür genel norm-özel norm ilişkisi olduğu söylene-
bilir. Gelgelelim Anayasa’nın lafzının Cumhurbaşkanlığı kararnamesine 
açtığı alan öylesine muğlak ve bu dolayımla öylesine geniştir ki özel 
olduğu düşünülen norm, genel olduğu düşünülen norm ile adeta çakış-
makta, üst üste binme riski barındırmaktadır. Buna rağmen; Anayasa’nın 
7’nci maddesi uyarınca ilk elden kural koyma yetkisi esasen yasama or-
ganına aittir. Yasama organı, kurallarını, kanun yoluyla koyar. Anaya-
sa’nın 123’üncü maddesi ise idarenin düzenlenmesi konusunda kanuni-
lik kuralını getirmiştir. Yani teşkilat hukukunda ana kural kanuniliktir. 
Dolayısıyla Cumhurbaşkanlığı kararnamesine kalan istisna olmaktır. 
İstisnalar ise dar yorumlanır. Aksi bir düşünce “idarenin kanuniliği” il-
kesini bazı alanlar yönünden “idarenin Cumhurba şkanlığı kararna-
mesiliği”  gibi Türk kamu hukukunda yeri olmayan bir ilkeye bırakmak 
anlamına gelir. 

Bu kural-istisna ilişkisi uyarınca idarenin düzenlenmesinde esas 
olan kanunilik ise kanun, her halükârda esaslı noktaları düzenlemeli, 
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ise esaslı noktalardan arta kalan ve ka-
nunun düzenlemediği konularda düzenleme yapmalıdır. Bu sadece tek-
nik nedenlerden değil, aynı zamanda demokrasi teorisinden de kaynak-
lanmaktadır. 

Bu bağlamda Alman öğretisinde kabul gören “esaslılık teorisi” 
(Wesentlichkeitstheorie) dikkate alınabilir. Bu teoriyi geliştiren Federal 
Alman Anayasa Mahkemesine göre: 



“ İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”:  

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 

Anayasa Hukuku Dergisi - Cilt: 7/Sayı:14/Yıl:2018, p. 289-356 

314

“Parlamento tarafından çıkarılan kanun, salt yürütme eylemlerine 
nazaran doğrudan demokratik meşruluğa sahiptir. Parlamenter usul, mü-
zakere ve karar alma sürecinin yüksek düzeyde kamusallığını ve bu yolla 
çatışan menfaatlerin dengelenmesinde büyük bir imkân sağlar.”52 

Bu belirlemeye dayanarak geliştirilen esaslılık teorisi taraftarları, 
yürütmenin düzenleme yapma yetkisini yasaklamamakla birlikte, düzen-
leme konusunun “esaslı” (yani anayasal önem taşıyan boyutlarının) par-
lamentonun yetki alanında kalması gerektiğini kabul etmektedir.53 Mese-
leye buradan bakıldığında; Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin, idarenin 
kanuniliği ilkesinin içeriğini boşaltacak düzeyde düzenleme getirmesi 
durumunda Anayasa’ya aykırı olacağını kabul etmek gerekecektir. 

Yeri gelmişken; esaslılık teorisine göre kanunun yetki alanın, söz 
konusu düzenlemenin temel haklara etki ettiği oranda genişleyeceği ve 
hassaslaşacağı da vurgulanmalıdır. Almanya’da bu teori, geçmişte çeşitli 
tartışmalar yaşanmış olmasına rağmen; bugün mahpuslar, askerler veya 
devlet memurları gibi devletle özel bir statü ilişkisi (Sonderstatus-
verhältnis) içinde olan ve sadakat yükümlülüğü altındaki kişiler ve bu 
kişilerin kişisel, sosyal ve siyasal temel hakları yönünden de uygulan-
maktadır.54 Türkiye’deki durumu bu teoriden hareketle ele almak gerekir. 

Bu teorinin yanı sıra sınırın, en azından şu tür bir asgari eşik getiri-
lerek çizilmesinin gerektiğini de vurgulamak gerekir: Örneğin, Devlet 
Denetleme Kurulu’nun üyelerinin sayısı, diğer kişi ve kuruluşlardan per-
sonel, yardım ve belge istenmesi gibi konuların; Millî Güvenlik Kurulu 
Genel Sekreterliğinin teşkilat yapısı ve görevleriyle ilgili olmayan konu-
ların; Bakanlıkların merkez ve taşra teşkilatlarının personeli olacak me-
murların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve 
yetkileri ile yükümlülükleri; aylıkları, ödenekleri ve diğer özlük işlerinin 
kanunla düzenlenmesi gerektiği söylenebilir. Dahası bu, Anayasa’nın 
“Kamu Hizmetine Girme Hakkı” başlıklı 70’inci maddesi ile temel hak 
ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanacağını söyleyen (md. 13) ve 
siyasal haklarla ilgili Cumhurbaşkanlığı kararnamesi düzenleme yasağı 

                                                      
52 BVerfGE 40, 237, (240). 
53 Fritz Ossenbühl, “Gesetz und Recht - Die Rechtsquellen”, Josef Isensee/Paul Kirchof 

(Hrsg.), Handbuch des Staatsrecht: Rechtsquellen, Organisation, Finanzen, (Heidel-
berg: C.F. Müller, 3. Auflage, 2007), s. 208 vd. 

54 Ibid. 



Tolga Şirin 

Journal of Constitutional Law - Volume: 7/Issue:14/Year: 2018, s. 289-356 

315

getiren (md. 104/17) hükümleri uyarınca da bir zorunluluk olarak görü-
lebilir. Söz konusu zorunluluk, Anayasa’nın sistematiği uyarınca üst ka-
deme yöneticilerine de teşmil edilebilir. 

 
4. Kanun ve Kararname Alanlarının Sınırlarına Dair Tartı ş-

malı Bir Konu Örne ği: Üst Düzey Kademe Yöneticileri 
Anayasa’da üst düzey kademe yöneticileriyle ilgili düzenlemeler 

konusunda birden fazla madde bulunmaktadır. Bunlardan Cumhurbaş-
kanı’nın görev ve yetkileri ile ilgili 104’üncü maddenin 9’uncu fıkrası şu 
şekildedir: 

“[Cumhurbaşkanı] üst kademe kamu yöneticilerini atar, görevleri-
ne son verir ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasları Cumhur-
başkanlığı kararnamesiyle düzenler.” 

Anayasa’nın “Genel İlkeler” başlıklı 128’inci maddesinin 3’üncü 
fıkrası ise şu şekildedir: 

“Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunla 
özel olarak düzenlenir.” 

104’üncü maddede yer alan “atama” ve “görevlerine son verme” 
yetkileri birel işlem olduğu için, bu bağlamda düzenleme alanları yö-
nünden bir çatışmadan bahsedilemez.55 Buna karşılık; üst düzey yöneti-
cilerin, “atanmaları”na ilişkin usul ve esasların Cumhurbaşkanlığı karar-
namesiyle; fakat “yetiştirilmesine”ne ilişkin usul ve esasların ise özel 
kanunla düzenlenecek olduğunun dile getirilmiş olması, iki erk arasın-
daki yetki paylaşımı için “atama” ve “yetiştirme” sözcükleri arasındaki 
ayrımın netleştirilmesini gerekli kılmaktadır. Bu ayrımı netleştirmek için 
1985 tarihli “Üst Kademe Yöneticilerinin Yetiştirilmesi Hakkında Ka-
nun”56 ile Anayasa Mahkemesinin bu Kanun’a ilişkin yine 1985 tarihli 
bir kararı yol gösterici olabilir.57 

Söz konusu Kanun öncelikle “üst kademe yönetici” kavramının ta-
nımıyla ilgilenmiştir. Kanun’un 2’nci maddesine göre “üst kademe yö-
netici” kavramı “Kamu kurum ve kuruluşlarında Müsteşar, Müsteşar 

                                                      
55 Bu işlemler cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kapsamında değildir. Bkz. Ül-

gen/Şirin, op. cit. 
56 10/01/1985 tarihli ve 3149 sayılı Kanun, 19/01/1985 tarihli 18640 sayılı Resmî Ga-

zete’de yayımlanmıştır. 
57 AYM, E. 1985/3, K. 1985/8, T. 18/06/1985. 



“ İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”:  

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 

Anayasa Hukuku Dergisi - Cilt: 7/Sayı:14/Yıl:2018, p. 289-356 

316

Yardımcısı, Genel Müdür, Başkan, Kurul Başkanı, Genel Müdür Yar-
dımcısı, Daire Başkanı, Büyükelçi, Vali, Kaymakam, Bölge Müdürü 
olarak atanabilecek kamu görevlileriyle Devlet Personel Başkanlığının 
teklifi ve Bakanlar Kurulu kararıyla tespit edilecek diğer üst kademe 
yöneticilerini kapsar.” 

Öğretide “kamu politikasının tayinine katılma”, “seçimle gelme-
mekle birlikte etkin bir otoriteye sahip olma”, “kuruluşunun en üst düze-
yinde bulunan”, “kuruluş amacının gerçekleşmesinden önemli yetki ve 
sorumluluklarla donatılmış, kuruluşun planlama, örgütlenme, personel 
ve kadrolarını yöneltme, denetim ve temsil gibi işlevlerin bir bölümünü 
görev olarak yerine getiren” biçiminde ölçütler kullanılması önerilmişse 
de, sorunun kesin bir çözüme kavuşturulamadığını söyleyen Anayasa 
Mahkemesi, bu konuda tek tek saymaya gidilmesinde ve ayrıca -fıkrada 
sayılanlar düzeyinde olmak şartıyla- yürütme erki tarafından bu katego-
riye ayıca eklemeler yapılabilecek olmasında bir sorun görmemiştir. 

İkinci olarak; Mahkeme, söz konusu kanunun düzenlediği diğer 
alanlarla ilgili yaptığı değerlendirmede, üst kademe yöneticilik eğitim 
programına katılacaklarda aranan şartların, eğitimin yapılacağı yerlerin, 
eğitime katılacakların tespitinin, eğitimin süresinin, eğitimde uygulana-
cak programların ve eğitimle ilgili di ğer usul ve esasların bizzat kanunla 
düzenlenmesi gerektiğini söylemiş ve bu konuları yürütmenin düzenle-
yici işlemine bırakılmasının Anayasa’ya aykırı olduğu sonucuna ulaş-
mıştır. 

Son olarak; Kanun’un 2’nci maddesinde yer alan “Cumhurbaşkan-
lığı Genel Sekreterliği ile Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı İdari 
Teşkilatı üst kademe yöneticilerinin yurt içinde ve yurt dışında yetişti-
rilme usul ve esasları, Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ile Türkiye 
Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanı tarafından düzenlenir” hükmü 
de, Kanun’un bu konuda “herhangi bir ilke belirlememiş, hiçbir esas 
tespit etmemiş” olması nedeniyle Anayasa’nın 128/son ve yasama yetki-
sinin devrini önleyen 7’nci maddesine aykırı görülmüştür. 

Bu karardaki tespitlerden anlaşılması gereken üç şey vardır. 
Birincisi ; “üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları-

nın düzenlenmesi” ifadesi, üst kademe yönetici kavramını tanımlamak 
yetkisini içermektedir. Fakat, kanun koyucu “üst kademe yönetici” kav-
ramının içeriğini tanımlamamayı tercih edebilir. Böyle bir durumda 



Tolga Şirin 

Journal of Constitutional Law - Volume: 7/Issue:14/Year: 2018, s. 289-356 

317

Cumhurbaşkanlığı, kavramın içini, aktarılan fıkradakilerin düzeyini gö-
zetmek şartıyla takdire dayalı olarak doldurabilir. 

İkincisi; “üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları-
nın düzenlenmesi” ifadesi, üst kademe yöneticilik eğitimi programına 
katılacaklardan aranan şartlar, eğitimin yapılacağı yerler, eğitime katıla-
cakların tespiti, eğitimin süresi, eğitimde uygulanacak programlar gibi 
unsurların düzenlenmesini içerir. Bu düzeyde ayrıntılı hükümler içeren 
kanun, üst düzey yönetici kavramını tanımlamanın yanı sıra, üst düzey 
yöneticilerin yetiştirilme usul ve esaslarını düzenlemek yoluyla bu yönde 
yapılabilecek atamalara ilişkin havuzu belirler. 

Üçüncüsü; Anayasa’da “Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinin 
kuruluşu, teşkilat ve çalışma esasları, personel atama işlemleri Cumhur-
başkanlığı kararnamesi ile düzenlenir.” (md. 107) hükmünün bulunduğu 
dönemde, yani Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinin personel atama 
işlemlerinin Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenebilecek olma-
sına rağmen, kanunun bu konuda ilke belirlemesinin ve esasları tespit 
etmesinin Anayasal bir gereklilik olduğu ifade edilmiştir. Benzer ilişki-
nin geçerli olduğu günümüzde aynı gereklilik varlığını korumaktadır. 

Yani üst kademe yönetici kavramının içeriğini belirlemek, bu sta-
tüye dönük atamalarda kullanılacak olan havuzu oluşturacak çerçeveyi 
çizmek gibi esaslı unsurlar yasama organının yetkisi içinde kalmaktadır. 
Dolayısıyla bu bağlamda kanun ile Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ara-
sındaki ayrım, esaslı noktaların belirlenmesi ve ayrıntıların düzenlenme-
si şeklinde bir ayrıma karşılık düşer gibidir. İşte söz konusu ayrım da 
yine yeniden “esaslılık teorisi”ni (Wesentlichkeitstheorie) hatırlatmaktadır. 

Ayrıca aktarılan bağlamda ifade edildiği gibi konunun bir de temel 
hak boyutu vardır. Bu yönden, Anayasa’da konuyla ilgili üç farklı hü-
küm gündeme gelmektedir. Bir üst kademe yöneticinin atanması ve ye-
tiştirilmesi konusunun, Anayasa’nın ikinci kısmının dördüncü bölümün-
deki siyasi haklar ve ödevler başlığı altında yer alan “Kamu Hizmetine 
Girme Hakkı” başlıklı 70’inci maddesi ile ilgili olduğu düşünülebilir. 58 
Bu hükme göre: 

                                                      
58 Konuyla ilgili diğer hükümler de Anayasa’nın ikinci kısmının ikinci bölümündeki 

“Ki şinin Hakları ve Ödevleri” başlığı altında yer alan kişinin manevi varlığını geliş-
tirme hakkının düzenlendiği 17’nci madde ile “Özel Hayatın Gizliliği” başlıklı 20’nci 
maddeleridir. Bu hükümler, özel hayata saygı hakkının bünyesinde yer alan kişili ğini 
geliştirme hakkını içermektedir. İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi, kamu hizmetine 

 



“ İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”:  

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 

Anayasa Hukuku Dergisi - Cilt: 7/Sayı:14/Yıl:2018, p. 289-356 

318

“Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir. 
Hizmete alınmada, görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir 

ayırım gözetilemez.” 
Kuşkusuz bu hak da diğer haklar gibi bazı sınırlamalara tabidir. 

Danıştay’ın bir kararında ifade ettiği gibi: 
“Kamu hizmetine girme hakkı yönünden vatandaşlar arasında her-

hangi bir ayrım yapılmamıştır ve görevin gerektirdiği niteliklere sahip 
olmak, bu haktan yararlanmak için yeterlidir. Görevin gerektirdiği nite-
likte, öğrenim düzeyi, yaş, askerlik hizmeti veya yükümlülük durumu ile 
genel ve objektif veya özellik arz eden hizmet grupları için de o hizmetin 
gerektirdiği özel nitelikler olabilir.”59 

Bir an için üst kademe yöneticiliğinin temel haklar yönünden de-
ğil, statü hukuku bağlamında ele alınacağı düşünülecek olsa bile Anaya-
sa Mahkemesinin, Cumhurbaşkanlığı gibi devlet başkanlığı düzeyindeki 
bir makam için dahi statü hukukunu değil temel haklar dogmatiğini kul-
landığı ve meselenin bu bağlamda tutarlılık adına temel hak ve özgürlük-
ler çerçevesinde ele alınmasının gerekli olduğu vurgulanmalıdır.60 

Kamu hizmetine girmek veya girilmiş bulunan kamu hizmeti için-
de kişili ğini geliştirmek hakları birer temel hak olduğu için Anayasa’nın 
13’ncü maddesinde yer alan “Temel hak ve özgürlükler (…) ancak ka-

                                                                                                                                 
girme hakkının İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi’nde güvence altına alınmış bir hak 
olduğunu kabul etmemesine rağmen ayrımcılık yasağı ile ilgili olan Emel Boyraz v. 
Türkiye kararında, devlet memuru olan kişilerin memurluk statüsüne ilişkin tasarruf-
ların, yakın çevresine olan yansımaları, kişinin üzerinde yarattığı sıkıntı ile bu kişinin 
profesyonel düzeydekiler de dahil olmak üzere diğer insanlarla olan ilişkilerini ve ni-
teliklerinin cevap verdiği işi yapma yetisi üzerindeki etkilerini dikkate alarak Söz-
leşme’nin 8’nci maddesinin ve bu bağlamda ortaya çıkan ayrımcılık yasağı ihlali id-
dialarının esastan incelenebileceğini ifade etmiştir. Emel Boyraz v. Türkiye, İHAM, 
61960/08, 02/12/2014, § 44. Kamu hizmetine girme hakkı ise “konu yönünden yetki” 
alanının dışında kalmaktadır. AYM kararları bağlamında çok sayıda karar içinde 
özellikle bkz. yargıçlık mülakatı tartışmalarının söz konusu olduğu Selma Altundağ 
başvurusu, AYM, 2014/14474, 05/07/2017. 

59 Danıştay 5. Dairesi, E.1987/2417, K. 1988/1286, 14/04/1988. 
60 Bkz. 11’inci cumhurbaşkanın görev süresiyle ilgili olarak AYM, E. 2012/30, K. 

2012/96, T. 15/06/2012. Analiz için bkz. Fazıl Sağlam, Anayasa Hukuku Ders Notla-
rı, (Lefkoşa: Yakın Doğu Üniversitesi Yay., 2013), s. 407. Cumhurbaşkanlarının sı-
ralamasının bundan sonra görev süresine mi yoksa iş başına gelen kişi sayısına göre 
mi belirleneceği tartışması da gelecekte gündeme gelecek tartışmalı alanlardan biridir. 



Tolga Şirin 

Journal of Constitutional Law - Volume: 7/Issue:14/Year: 2018, s. 289-356 

319

nunla sınırlandırılabilir” koşuluna tabidir. Anayasa'nın bu maddesinde 
belirtilen sebepten başka bir sebeple sınırlama yapılamayacağı için göre-
vin gerektirdiği niteliklerden, başka bir ifadeyle liyakat koşulundan baş-
ka bir koşulla sınırlandırma söz konusu olamaz. Aynı durumda olan her-
kese uygulanmak şartıyla her bir meslek ve mevki için genel ve objektif 
koşullar öngörülebilir.61 Ayrıca Anayasa’nın 128’nci maddesindeki me-
murların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve 
yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük 
işleri kanunla düzenlenir” hükmü de bunu destekleyen bir öğe olarak 
akılda tutulmalıdır. 

Burada vurgulamak gerekir ki; bir kişinin üst kademe yönetici ol-
ması için yaş, eğitim, çalışma süresi vb. türden koşullar öngörülmüş ol-
ması ilk bakışta, yerine getirilecek görev yönünden haklı kılınabilir. Fa-
kat bir temel hak sınırlamasının haklı kılınabilir olması, söz konusu sı-
nırlamanın bir hakka yönelik olduğu gerçeğini değiştirmez. Başka bir 
deyişle bir hakka yönelik sınırlamanın meşruluğu, o hakka yönelik sınır-
lamanın kanunla yapılması gerekliliğinden farklı bir şeydir. Burada so-
run, kamu hizmetine girme hakkına yönelik müdahalenin meşru olup 
olmadığı değil, bu müdahalenin kanunla mı yoksa yürütmenin bir düzen-
leyici işlemiyle mi yapılacağıdır. Örnek vermek gerekirse üst düzey yö-
netici olacak kişiler için üniversite mezunu olmak koşulu somut olayın 
koşulları uyarınca haklı kılınabilecek iken, imam hatip lisesi mezunu 
olma koşulu haklı kılınamayabilir. Fakat her iki durum yönünden de bu 
müdahalenin kanunla yapılmasının gerekli olduğu açıktır. Yine üst ka-
deme yönetici olmak için bir yaş koşulunun öngörülmesi somut olayın 
koşullarına göre haklı kılınabilir. Fakat 7 yaş ile 77 yaş arasındaki fark, 
ölçülülük ilkesinin, cinsiyetlere dayalı gizlenen farklılaşma, dolaylı ay-
rımcılık yasağı (cinsiyete ve yaşa dayalı ayrımcılık) ilkesinin uygulan-
masını gerekli kılabilir. Gelgelelim bu olasılıklarda dahi kanunilik ilke-
sinin uygulanması bir zorunluluk olacaktır. 

Öte yandan, Anayasa’nın az önce değinilen 104’üncü maddesinin 
17’nci fıkrasında, bu hükümle bağlantılı olarak şu şekilde bir düzenle-
meye de yer verilmiştir: 

                                                      
61 AYM, E. 1997/29, K. 1998/19, T. 21/05/1998; AYM, E. 1988/34, K. 1989/26, T. 

21/06/1989. 



“ İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”:  

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 

Anayasa Hukuku Dergisi - Cilt: 7/Sayı:14/Yıl:2018, p. 289-356 

320

“Anayasanın ikinci kısmının (…) dördüncü bölümde yer alan siya-
si haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez.” 

Bu üç hükümden hareketle bir yurttaşın “üst kademe yönetici hiz-
metine girme hakkı”na yönelik düzenlemelerin ve bu hakka dönük olası 
sınırlamaların kanunla yapılması gerekecektir. Bu kanun ise Anaya-
sa’nın 128’nci maddesinin 3’ncü fıkrasında öngörülen “üst kademe yö-
neticilerinin yetiştirilme usul ve esaslarının düzenlendiği” özel kanun 
olacaktır. Başka bir deyişle söz konusu kanun, üst düzey yönetici olmak 
için gerekli olan koşulları; bu yönde yapılacak eğitimin yapılacağı yerle-
rin, eğitime katılacakların tespiti, eğitimin süresi, eğitimde uygulanacak 
programlar gibi esaslı noktalarını belirleyebilir; bu durumda Cumhur-
başkanlığı kararnamesine kalan ise kanunda olmayan ek bir sınırlama 
getirmeksizin, esaslı noktaların dışında arta kalan atama usul ve esasları-
nı düzenlemek olacaktır. 

Son olarak, tüm bunların yanı sıra Anayasa’nın çeşitli maddelerin-
de konuyla ilgili bazı özel hükümlerin bulunduğu da göz ardı edilmeme-
lidir.62 Örneğin Anayasa’nın, üst kademe yöneticiler arasında yer alan 
dekanların Yükseköğretim Kurulu tarafından seçilip atanmasına ilişkin 
130’uncu maddesi, üst kademe yöneticilerinin atanma usulü belirlenir-
ken göz ardı edilemez. Öte yandan, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin 
bakanlıklara ilişkin düzenleme alanının, Anayasa’nın çeşitli maddelerin-
de Adalet, Millî Savunma, İçişleri, Dışişleri (md. 118/1) ve Millî Eğitim 
bakanlıklarının (md. 130/8) adlarının açıkça zikredilmiş olması karşısın-
da sınırsız olmadığı, en azından bu bakanlıkları kaldırma düzeyinde ge-
niş olamayacağı vurgulanmalıdır. 

 
D. Kural 5: Kanunda Açıkça Düzenlenen Konularda Düzen-

leme Yasaktır 
Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kapsam ve sınırları konusun-

daki beşinci kural, kapsamı ve istisnaları ayrı ayrı ele alınarak anlaşılabilir. 
 
1. Kuralın Kapsamı 
“Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı karar-

namesi çıkarılamaz.” (md. 104/17). 

                                                      
62 Ülgen, op. cit., ss. 22 vd. 



Tolga Şirin 

Journal of Constitutional Law - Volume: 7/Issue:14/Year: 2018, s. 289-356 

321

Bu kural uyarınca Cumhurbaşkanının kararname çıkarma yetkisi-
nin kapsamı, bu konuda daha önce kanunda “açıkça” düzenleme yapıl-
mış olup olmamasına göre belirlenecektir. Bu kuralda geçen “açıkça” 
ifadesine bir anlam vermek kolay değildir.63 Bir konunun kanunda açık-
ça mı yoksa kapalıca mı düzenlenip düzenlenmediğini belirleyebilecek 
olan Anayasa Mahkemesidir. Eğer Cumhurbaşkanının yürütme yetkisine 
ili şkin kanun yoluyla “açıkça” bir düzenleme yapılmış ise, o konuda 
Cumhurbaşkanı kararnamesi çıkarılamaz. Olur da kanunda açıkça dü-
zenlenen bir konuda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılırsa bu soru-
na yönelik üç çözüm seçeneği vardır: 

(i) İptal davası açılması, 
(ii) İtiraz yoluna gidilmesi, 
(iii) Anayasa’nın bu yöndeki kuralı uyarınca Cumhurbaşkanlığı 

kararnamesini değil, ilgili kanunu uygulanması. 
Bunlardan ilk seçenek, en ideal olandır. Sorunu köklü biçimde çö-

zebilir fakat bu, uygulamacılara dönük bir seçenek değildir. İkinci seçe-
nek, etkili görünmekle birlikte beraberinde birtakım tartışmaları getirebi-
lir. Şöyle ki; bir kanun ile Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükmünün 
çatışması durumunda 104’üncü maddedeki “Cumhurbaşkanlığı karar-
namesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması hâlinde kanun hüküm-
leri uygulanır” kuralı uyarınca uygulanacak olan norm kanundur. Bir 
davaya bakan mahkemenin, o davada uygulayacak olduğu Cumhurbaş-
kanlığı kararnamesini, kanunda açıkça düzenlenen bir konuda çıkarılmış 
olduğu için Anayasa’ya aykırı görmesi durumunda yapması gereken şey, 
Cumhurbaşkanlığı kararnamesini ihmal edip, kanunu uygulamaktır.64 
Gelgelelim bu durumda kararname varlığını koruyacağı için yargı karar-
larındaki ve uygulamadaki keşmekeş varlığını sürdürebilecektir. Ayrıca, 
eğer davaya bakan mahkeme Cumhurbaşkanlığı kararnamesini ihmal 
etmekte tereddüt eder veya hükmün iptal edilmemesini hukuk güvenliği-
ne ters görür ise, konuyu itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesi’nin önüne 
taşıyabilir. Bu durumda da Mahkeme, bu davayı -Cumhurbaşkanlığı ka-
rarnamesinin ilgili hükmü “davada uygulanacak kural” olmayacağı için- 

                                                      
63 Gözler, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s. 885. 
64 Bu ihmal gerekliliği idari makamlar yönünden de geçerlidir. Bkz. Gözler, Türk Ana-

yasa Hukuku, s. 896.  



“ İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”:  

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 

Anayasa Hukuku Dergisi - Cilt: 7/Sayı:14/Yıl:2018, p. 289-356 

322

yetkisizlik gerekçesiyle reddedebilir.65 Bu defa da böyle bir ret kararının 
gerekçelerinin bağlayıcılık düzeyi, uygulamada çok sayıda tartışmayı 
beraberinde getirebilecektir. 

Bu nedenle son iki seçenek için istinaf ve temyiz mahkemelerinin, 
hatta bazı durumlarda uyuşmazlık mahkemesinin devreye girmesi ge-
rekmektedir. Olur da Anayasa Mahkemesinin itiraz üzerine verdiği kara-
rı dikkate almayan veya Anayasa’nın bu yöndeki kuralına rağmen kanu-
nu değil, Cumhurbaşkanlığı kararnamesini uygulayan bir mahkeme olur 
ise üst mahkemelerin bu yönden bir denetim yapması ve içtihatta birlik 
sağlaması belirleyici bir mesele olacaktır. Ayrıca Anayasa Mahkemesi-
nin, “davada uygulanacak norm” kavramını, esasla birlikte ele alması ve 
bu çerçevede yeni bir model geliştirmesi de bir seçenek olarak düşünü-
lebilir. Bu model, bireysel başvuru incelemelerindeki kabul edilebilirlik 
incelemesinin esasla birlikte ele alınması pratiğinden esinlenilerek geliş-
tirilebilir. Son olarak, bireysel başvuru (anayasa şikâyeti) incelemeleri-
nin de yedekte bekleyen bir diğer denetim aracı olduğu unutulmamalıdır. 

Tüm bu olasılıklarda Anayasa Mahkemesini norm denetim yetki-
sindeki sınırlamalar ile iptal kararlarının geriye etkisi bağlamında birçok 
sorunun beklediği açıktır. 

 
2. Kuralın İstisnası 
Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı karar-

namesinin çıkarılamayacağı ana kural olsa dahi bu kuralın da istisnaları 
vardır. Bu istisnalar, bir önceki kuralda da sözü edilen, bünyelerinde 
“(…) Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir” ifadesini içeren 
hükümlerdir. Adı geçen dört alanda Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, 
kanunda açıkça düzenleme yapılmış olsa bile çıkarılabilirdi. Şöyle ki; 
Anayasa’nın geçici 21’inci maddesinde “Cumhurbaşkanlığı kararname-
siyle düzenleneceği belirtilen değişiklikler ise Cumhurbaşkanının göreve 
başlama tarihinden itibaren en geç altı ay içinde Cumhurbaşkanı tarafın-
dan düzenlenir.” denilerek, söz konusu alanlarda kanuni düzenleme bu-
lunması hâlinde dahi cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılabileceği, 
süre sınırı da getirilmek suretiyle ifade edilmiştir. Uygulamada 703 sayı-
lı KHK ile Cumhurbaşkanlığı kararnamesi yoluyla düzenlenecek konu-

                                                      
65 Aynı yönde bkz. Ülgen, op. cit., s. 34. 



Tolga Şirin 

Journal of Constitutional Law - Volume: 7/Issue:14/Year: 2018, s. 289-356 

323

larda kanuni düzenlemeler tasfiye edilmiştir. Oysa buna gerek yoktu. 
Zira Anayasa’nın söz konusu hükmünde geçen “düzenlenir” kaydı, “ka-
nunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çı-
karılamaz” kuralına bir istisna getiriyordu. Ne var ki uygulama, hükmü 
bu şekilde algılamamıştır. 

 
E. Kural 6: Münhasır Kanun Alanına Girmek Yasaktır 
Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kapsam ve sınırları konusun-

daki bir diğer kural “münhasır kanun alanına girme yasağı”dır. Kanunda 
açıkça düzenlenen konularda kararname çıkarma yasağından farklı ola-
rak bu kural, bir konu kanunla açıkça düzenlenmemiş bile olsa Anaya-
sa’nın getirdiği yasaklı alanda düzenleme yapılamayacağını ifade etmek-
tedir. Anayasa bu yasağı şu şekilde ifade etmiştir: 

“Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konu-
larda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.” (md. 104/17). 

Anayasa’nın hiçbir yerinde “münhasır kanun alanı” açıkça sıra-
lanmış değildir. Burada kastedilen şey büyük olasılıkla Anayasa’nın ka-
nuna atıf yaptığı konulardır. Nitekim Anayasa Mahkemesi de bir kara-
rında Anayasa’daki “vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konması ve 
memurların atanmaları, özlük hakları gibi” konuları, “münhasıran ka-
nunla düzenlenmesi öngörülen konular” olarak nitelemiştir.66 Mahke-
me’nin verdiği örnek maddelere bakıldığında bunların “ancak kanunla” 
kalıbına değil, sadece “kanunla” (md. 74/son, 167/2, 128/2) gibi sade 
ifadelere yer veren maddeler oldukları görülmektedir. 

Anayasa’nın 104’üncü maddesinin 17’nci fıkrasındaki aktarılan 
kuralda yer alan “düzenlemek” sözcüğünün bünyesinde “göstermek”, 
“belirlemek” ve “belirtmek” gibi fiillerin de yer aldığını kabul etmek 
gerekir. Çünkü bir normun herhangi bir şeyi göstermesi, belirlemesi ve-
ya belirtmesi o konuda bir düzenleme yapıldığı anlamına gelir. Bu çer-
çevede, Anayasa metninin tamamı taranarak “münhasır kanun alanı” 
listesi çıkarılabilir ve bu listenin işaret ettiği alanın Cumhurbaşkanlığı 
kararnamesi çıkarma yasağı bünyesinde olduğu söylenebilir. Bizim yap-
tığımız taramada oluşan liste (EK-1), çalışmanın sonunda yer almaktadır. 

Burada şu soru kaçınılmaz olarak gündeme gelmektedir: Yasama 
organı, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılması için bir yetki kanunu 
                                                      
66 Bkz. AYM, E. 2013/50, K. 2015/38, T. 01/04/2015. 



“ İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”:  

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 

Anayasa Hukuku Dergisi - Cilt: 7/Sayı:14/Yıl:2018, p. 289-356 

324

çıkarsa bile bu alanda düzenleme yapılamayacak mıdır? Geçmişte Ana-
yasa Mahkemesi, kanunla düzenlenen konularda KHK’ler çıkarılabile-
ceğini ve bu KHK’lerin ise kanunda değişiklik yapabileceğini kabul et-
mekteydi.67 Ne var ki Anayasa’nın 104’ncü maddesindeki “Anayasada 
münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkan-
lığı kararnamesi çıkarılamaz” şeklindeki açık yasaklayıcı hükmü karşı-
sında bu içtihat, geçerliliğini, kanun hükmünde dahi olmayan Cumhur-
başkanlığı kararnameleri bakımından artık yitirmiştir.68 

 
F. Kural 7: Negatif Statü Haklarını Düzenleme Yasaktır 
Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kapsam ve sınırları konusun-

daki altıncı kural şu şekildedir: 
“Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer 

alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan 
siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlene-
mez.” (md. 104/17). 

 
1. Kuralın Kapsamı 
Aktarılan hüküm, Anayasa’nın “Temel Hak ve Ödevler” kısmının 

üçüncü bölümünde yer alan sosyal ve ekonomik haklar ve ödevler bölü-
münü cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenebilir hâle getirmekte-
dir. Ne var ki Anayasa’nın 13’üncü maddesine göre, aralarında herhangi 
bir ayrıma gidilmeksizin bütün temel hak ve özgürlükler ancak kanunla 
sınırlandırılabilir. Dolayısıyla sosyal ve ekonomik hak ve ödevlere dö-
nük, yürütme yetkisinin kullanımıyla ilgili olmak şartıyla bu hakların 
kullanılmasını kolaylaştırıcı ve olanak tanıyıcı düzenlemeler yapılması 
mümkündür. Fakat bu olanak dahi sınırlama düzeyinde bir olanak değil-
dir.69 Bir düzenleme, belli bir temel hakkın güvence altına aldığı yaşam 
kesitini daraltma sonucunu doğuruyorsa bu bir sınırlamadır. Buna karşı-

                                                      
67 AYM, E. 1989/3, K. 1989/23, T. 16/05/1989. 
68 Nüanslar bulunmakla birlikte bkz. Ardıçoğlu, op. cit., s. 39. 
69 Ardıçoğlu, op. cit., s. 41. 



Tolga Şirin 

Journal of Constitutional Law - Volume: 7/Issue:14/Year: 2018, s. 289-356 

325

lık; temel hakkı güçlendirici, onun daha kolay ve etkin kullanılmasını 
sağlayıcı düzenlemeler sınırlama değildir.70 

Fazıl Sağlam’ın ortaya koyduğu gibi bu hükmün getirilme amacı, 
devletin giderek artan ve karmaşıklaşan sosyal ve iktisadi ödevlerinin 
yerine getirebilmesi için gerekli hızlılığı sağlamak ve bu konuda uzman 
çalışmasına ağırlık kazandırmaktır. Bu işlev ise devletin Anayasa’nın 
65’inci maddesi kapsamı içinde yer alan ödevleridir. Bunlar ise daha çok 
kullanılmaları, devletin olumlu bir edimi ile mümkün olan sosyal haklara 
ili şkin ödevlerdir. Ne var ki anılan (üçüncü) bölümde, devletin olumlu 
bir edimini gerektirmeden kullanılabilecek ve bu özellikleriyle klasik ya 
da siyasal haklardan hiçbir yapısal farkları bulunmayan negatif statü ni-
teliğinde haklar bulunmaktadır. Grev ve sendika hakkı, çalışma ve söz-
leşme özgürlüğü, yaşa, cinse ve güce uymayan işte çalıştırma yasağı gibi 
haklar buna örnek gösterilebilir. Anayasanın klasik haklardan hiçbir ya-
pısal farkı bulunmayan bu sosyal hakları farklı bir statüye tabi kılmış 
olabileceği düşünülmemelidir.71 

Dolayısıyla Anayasa’nın 13’üncü maddesindeki genel kuraldan 
hareketle, Anayasa’nın 104’üncü maddesindeki yasaklı alanlar listesine 
ek olarak bir de (maddi anlamda) negatif statü haklarıyla ilgili düzenle-
me yasağının bulunduğu söylenebilir. 

 
2. Kuralın İstisnası 
Anayasa’nın Cumhurbaşkanlığı kararnamesi konusunda getirdiği 

yasağa, yine Anayasa, doğrudan bir istisna tanımıştır. Bu istisna olağa-
nüstü hâl zamanlarıyla ilgilidir: 

“Olağanüstü hallerde Cumhurbaşkanı, olağanüstü halin gerekli 
kıldığı konularda, 104 üncü maddenin onyedinci fıkrasının ikinci cümle-
sinde belirtilen sınırlamalara tabi olmaksızın Cumhurbaşkanlığı karar-
namesi çıkarabilir. Kanun hükmündeki bu kararnameler Resmî Gazetede 
yayımlanır, aynı gün Meclis onayına sunulur.” 

                                                      
70 Fazıl Sağlam, Temel Hakların Sınırlanması ve Özü, (Ankara: AÜSBF Yay., 1982), 

ss. 21-22. 
71 Fazıl Sağlam, “Kanun Hükmünde Kararname Çıkarma Yetkisinin Sınırları: Uygula-

manın Yaygınlaşmasından Doğabilecek Sorunlar”, Anayasa Yargısı, (Ankara: AYM 
Yay., 1984), ss. 268-269. Gözler, op. cit., s. 882; Tanör/Yüzbaşıoğlu, op. cit., s. 415; 
Teziç, op. cit., s. 36. 



“ İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”:  

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 

Anayasa Hukuku Dergisi - Cilt: 7/Sayı:14/Yıl:2018, p. 289-356 

326

Aktarılan hükümden, olağanüstü hâl dönemlerinde negatif statü 
haklarına dönük düzenleme yapılmasının da mümkün olduğu anlaşıl-
maktadır. Bu düzenleme yetkisi ise Anayasa’nın 15’inci ve 119’uncu 
maddelerinin çizdiği sınırların dışına çıkamaz. 

 
G. Kural 8: Bütün Temel Haklar Yönünden Sınırlama Yasaktır 
Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin kapsam ve sınırları konusun-

daki yedinci kural şu şekildedir: 
“Temel hak ve özgürlükleri sınırlandıran bir Cumhurbaşkanlığı ka-

rarnamesi çıkarılamaz.” 
 
1. Kuralın Kapsamı 
Aktarılan hüküm, temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasında 

mutlak bir kanunilik kuralı getirmektedir. Söz konusu kural, sadece kişi-
sel ve siyasal hak ve ödevler için değil, aynı zamanda sosyal ve ekono-
mik haklar ve Anayasa’nın temel hak ve özgürlükler kısmında yer alma-
yan fakat temel hak güvencesi getiren diğer hükümleri için de geçerlidir. 
Anayasa Mahkemesi bu kurala uygunluğu sadece soyut ve somut norm 
denetimleri sırasında değil, aynı zamanda bireysel başvuru (anayasa 
şikâyeti) yargılamalarında da hem biçimsel hem de maddi anlamda (ula-
şılabilirlik, belirlilik ve keyfili ğe karşı koruyucular yönlerinden) kanuni-
lik incelemesi sırasında denetlemektedir. 

 
2. Kuralın İstisnası 
Anayasa’nın 15’inci maddesinde, olağanüstü hâl durumları için 

temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılmasından daha ileri tedbirler alı-
nabilmesine olanak tanımıştır. Fakat Anayasa’nın 119’uncu maddesi 
uyarınca böyle durumlarda dahi “vatandaşlar için getirilecek para, mal 
ve çalışma yükümlülükleri ile 15 inci maddedeki ilkeler doğrultusunda 
temel hak ve hürriyetlerin nasıl sınırlanacağı veya geçici olarak durduru-
lacağı, hangi hükümlerin uygulanacağı ve işlemlerin nasıl yürütüleceği 
kanunla düzenlenir.” Yani temel haklara yönelik durdurma tedbirleri 
doğrudan Cumhurbaşkanlığı kararnamesi yoluyla değil, olağanüstü hâl 



Tolga Şirin 

Journal of Constitutional Law - Volume: 7/Issue:14/Year: 2018, s. 289-356 

327

kanunu çerçevesinde gerçekleştirilebilecektir.72 Başka bir deyişle OHAL 
koşullarında, kanunilik bağlamında herhangi bir kanun yoluyla sınırlama 
değil, OHAL Kanunu uyarınca durdurma rejimi yürürlük kazanacaktır. 
Ne var ki OHAL Kanunu’nun çizdiği çerçeve içinde OHAL’de çıkarılan 
Cumhurbaşkanlığı kararnameleri yoluyla temel hak ve özgürlükleri sı-
nırlamak veya durdurmak mümkün olabilecektir. Bu nedenle bunun ana 
kuralın bir istisnası olduğunu kabul etmek gerekmektedir. 

 
Ğ. Ara Değerlendirme 
Buraya kadar ifade edilen sekiz kuraldan hareketle toparlayıcı bir 

çıkarım yapmak gerekirse şöyle bir cümle kurabiliriz: 
“Olağan dönemlerde Cumhurbaşkanlığı kararnamesi Cumhurbaş-

kanı tarafından çıkarılabilen anayasal bir düzenleme türüdür. Bu düzen-
leme türü, Cumhurbaşkanının yürütme yetkisine ilişkin olan; olağan dö-
nemlerde Anayasanın ikinci kısmının birinci, ikinci ve dördüncü bölüm-
lerindeki temel hak ve ödevlerin dışında kalan; Anayasa’da münhasıran 
kanunla düzenlenmesi gerektiği söylenmemiş konularda çıkarılabilir. 
Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle herhangi bir temel hakka sınırlama 
getirmek mümkün değildir.” 

Bunlardan hareketle Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle ilgili ola-
rak yukarıdaki kuralları soru formuna çevirerek Anayasa Mahkemesinin 
kullanabileceği çok basamaklı bir test önerilebilir. Bu testten tamamen 
olumlu yanıt alınabilen bir Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, Anayasa’nın 
öngördüğü sınırlar içinde çıkarılmış sayılabilir. 

 
IV. Anayasa’da Münhasır Bir Cumhurba şkanlığı Kararname-

si Alanı Var mı? 
1982 Anayasası’nın ilk metninde yer alan “Cumhurbaşkanlığı ka-

rarnamesi” normu oldukça kısıtlı bir alanla ilgiliydi. Anayasa’nın eski 
                                                      
72 “Olağanüstü hallerde Cumhurbaşkanı, olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda, 

104 üncü maddenin onyedinci fıkrasının ikinci cümlesinde belirtilen sınırlamalara ta-
bi olmaksızın Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Kanun hükmündeki bu ka-
rarnameler Resmî Gazetede yayımlanır, aynı gün Meclis onayına sunulur. Olağanüs-
tü hallerde Cumhurbaşkanı, olağanüstü halin gerekli kıldığı konularda, 104'üncü 
maddenin onyedinci fıkrasının ikinci cümlesinde belirtilen sınırlamalara tabi olmak-
sızın Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Kanun hükmündeki bu kararnameler 
Resmî Gazetede yayımlanır, aynı gün Meclis onayına sunulur.” 



“ İşlemeyen Sistemlerin Fonksiyonel Olmayan Yanıtı”:  

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 

Anayasa Hukuku Dergisi - Cilt: 7/Sayı:14/Yıl:2018, p. 289-356 

328

107’nci maddesi “Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinin kuruluşu, 
teşkilat ve çalışma esasları, personel atama işlemleri Cumhurbaşkanlığı 
kararnamesi ile düzenlenir.” şeklindeydi. Bu hüküm uyarınca Cumhur-
başkanlığı Genel Sekreterliğinin kuruluşu, teşkilat ve çalışma esasları, 
personel atama işlemleri konusunda kanunla düzenleme yapmanın 
mümkün olup olmadığı, normun etki alanı dar olduğu için öğretide sınır-
lı bir tartışmaya konu olmuştu.73 1982 Anayasası döneminde 2879 sayılı 
Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği Teşkilat Kanunu çıkarılmış ve Ka-
nun’un 1’inci maddesinde de “Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzen-
lenen Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinin kuruluşu, teşkilatı, çalış-
ma esasları ve personel atama işlemleri dışında kalan konular”ın düzen-
leneceği ifade edilmişti. 

Göreceli olarak ikincil nitelik taşıyan bu tartışma, 2017 Anayasa 
değişikli ğinden sonra Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin etki alanının 
genişlemesiyle, yani söz konusu normun temel haklara da etki etme ve 
ağır malî yükümlülükler getirme potansiyeli kazanmasıyla birlikte önemi 
artmış, hatta bu yöndeki görüşlerin gözden geçirilmesi gerekli hâle gel-
miştir. Dolayısıyla normun yeni sınırları uyarınca Anayasa’da sadece 
Cumhurbaşkanlığı kararnamesine özgü, yani kanunla düzenleme yapıl-
masının mümkün olmadığı bir alanın bulunup bulunmadığı tartışması 
yeniden dirilmiştir. Unutulmamalıdır ki bu tartışma Anayasa’nın hüküm-
lerinin yorumuna ilişkin olduğu gibi, söz konusu alanda bir kanun çıka-
rılması durumunda bunun fonksiyon veya yetki gaspı oluşup oluşmaya-
cağı tartışmasını da bünyesinde barındırmaktadır. 

Öğretide yeni gelişmeler karşısında “Anayasa’da münhasır bir 
cumhurbaşkanlığı kararnamesi alanı var mıdır?” sorusuna olumlu yanıt 
verenler74 olduğu gibi, olumlu ama eleştirel yaklaşan75 veya olumsuz 
                                                      
73 Emre Akbulut, Türk İdare Hukukunda Kanuni İdare İlkesi, (İstanbul: Beta Yay., 

2013), s. 374; Selçuk Duman, Türkiye Devleti Cumhurbaşkanları, (Ankara: Berikan 
Yay., 2013), s. 84; Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku, (Bursa: Ekin Yay., 2018), 
s. 333; Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, (Ankara: Yetkin Yay., 2010), s. 262; 
Salih Taşdöğen, “Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fa-
kültesi Dergisi, S. 65(3), 2016, s. 941. Ayrıca bkz. Örn. bkz. Lûtfi Duran, “Düzenle-
me Yetkisi Özerk Sayılabilir mi?”, İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi, C. 4, S. 1-3, 
1983, s. 40; 

74 Yavuz Atar, Türk Anayasa Hukuku, (Ankara: Seçkin Yay., 2018), s. 279; Ülgen, op. 
cit., ss. 20 vd.; Hasan Tunç, Türk Anayasa Hukuku, (Ankara: Gazi Kitabevi, 2018), s. 
234. 



Tolga Şirin 

Journal of Constitutional Law - Volume: 7/Issue:14/Year: 2018,