İdari yaptırımlar karşısında yargısal korunma - Oğurlu, Yücel (My University, 1999)
Bireylerin toplum halinde yaşaması kaçınılmaz bir zorunluluktur. Toplum olarak yaşamak ise belirli bir düzeni ve bu düzenin kurallarına uyulmasını gerekli kılar. Toplumda düzeni sağlamada etkili olduğu düşünülen dinsel kurallar, ahlak ve görgü kuralları, çoğu zaman hemen sonuç doğuracak etkili yaptırımlar içermez. Bu kurallar, yalnızca belirli kişiler açısından yönlendirici olduklarından tüm bireyleri bağlayıcı ve hemen etki doğuracak hukuk kurallarının varlığı, toplumsal yaşamın devamı için son derece önemlidir. Aynı zamanda toplumu oluşturan bireylerin tümünün dürüst ve sosyal görevlerini yerine getirmeye hevesli insanlar olduğunu söylemek oldukça zordur. İnsanların topluluk halinde yaşamalarının bir gereği olan toplumsal görevlerini yerine getirmeleri, ancak zorlayıcı kurallarla sağlanabilmektedir. Bu zorlayıcı kuralların başında yaptırımlar gelmektedir. Nüfus idaresi ile doğumundan ölümüne kadar vatandaşın hayatıyla her an ilgili olan İdare, bakanlık, mülki amirlik ve mahalli idare gibi farklı tarz ve şekillerde vatandaşların karşısına çıkmaktadır. İdare ve vatandaş karşılıklı olarak görevlerini yerine getirirken, bu görevlerin yerinde, zamanında ve düzenli olarak yapılabilmesi için belirli imkan ve araçlarla donatılmışlardır. İdare, kendisini üstün kılan diğer yetkileri yanında, yaptırım uygulama yetkisini de kullanabilmekteyken vatandaşlar da anayasal bir hak olarak idareye karşı korunmayı sağlayan mekanizmalara başvurabilmektedir. Müeyyide, Ceza Hukukunda alışılagelmiş bir kavram olarak günümüze değin incelenegelmiştir( ). Bu kavram, yaygın olarak kullanılan üzerinde durulan bir Ceza Hukuku kurumudur. Ancak öğretide müeyyide yerine, yaptırım sözcüğünün kullanılmakta olduğu ve bu kullanımın İdare Hukukunda da yaygın olduğu görülüyor. Ceza Hukuku dışında kullanımını yitirmeye başlayan müeyyide kavramı yerine, yaptırım sözcüğü hem bir üst kavram olarak, hem de özelde idari yaptırımları ifade etmekte kullanılacaktır. ÖZAY' ın kavramlara ilişkin görüşlerine katılarak mümkün olduğunca, teknik anlamda ceza, suç, suç ihdası, maddi ve manevi unsur gibi Ceza Hukukuna özgü kavramlar kullanılmayacaktır( ). İdari yaptırım içeren düzenlemelerde, suç, ceza, hafif para cezası gibi kavramlar görülüyor. Örnek olarak 1608 sayılı Umuru Belediyeye Müteallik Ahkamı Cezaiye Hakkındaki Kanunun 17 inci maddesi gösterilebilir. Buradaki ve benzeri düzenlemelerdeki suç ve hafif para cezası gibi ifadeler, Ceza Hukukundaki teknik anlamlarıyla anlaşılmamalıdır. Buradaki suç, gerçek anlamda suç değildir. Hafif para cezası ise, uygulayan makam, hukuki sonuçları ve nitelikleri itibariyle oldukça farklıdır. Bu farklılıklar geniş olarak aşağıda ele alınacaktır. Bu nedenle, bu çalışmada, sözüedilen kavramlar idari yaptırımları ifade etmede kullanılmayacaktır. Ancak, belirtmek gerekir ki, konu yaptırımlar olunca, Ceza Hukukunun kavram ve ilkelerine başvurmak kaçınılmaz olmaktadır. İdari yaptırım kavramı hukukumuzda kabul görmüş ve halen kullanılagelmekte olan yaygın bir kavramdır. Bununla birlikte, idari ceza tamlaması da en az idari yaptırım kadar sıkça kullanılmaktadır. Ancak yukarıdaki çekince dolayısıyla bu çalışmada idari yaptırım kavramı tercih edilmiştir. İdarece uygulanan yaptırımların önemli bir bölümü İdare Hukukundadır. Bu yaptırımların yaygın olmasının nedeni; belediyelerin uyguladığı yaptırımlar, trafik cezaları ve imar konuları gibi toplumu yakından ilgilendiren alanlarda başvurulmalarıdır. Ticari Ceza Hukuku ve Çevre Ceza Hukuku gibi yeni gelişen alanlarda da idari nitelikte yaptırımlara başvurulması, idari yaptırımlara ülkedeki hemen herkesi ilgilendiren bir yaygınlıkta olmasına neden olmaktadır( ). İdari yaptırımlar gün geçtikçe artan bir önem kazanmaktadır. Basının promosyon uygulamalarını kontrol altına almak için çok yüksek miktarlara varan yaptırımların çözümler arasında düşünülmesi( ); belirli sürelerle televizyon yayının durdurulması( ) ve belirli yerlerde sigara içilmesinin yasaklanması( ) gibi yaptırımlar son zamanlarda, idari yaptırımların daha sık gündeme gelmelerine neden olmaktadır. Günümüzde İdare Hukuku dışına taşan ve ayrı bir disiplin olarak gelişen Vergi Hukukunda da, Vergi Ceza Hukuku başlığı altında yaptırımlar incelenegelmektedir. Ancak bu geniş ve özgünleşmiş alanın ayrı bir çalışma konusu olarak mali hukukçular tarafından incelenmesi daha yerinde olacaktır. Bu nedenle bu çalışmadaki idari yaptırımlar konusu yalnızca İdare Hukukunda başvurulan yaptırımlar ve bunlar karşısında yargısal korunmayla sınırlı tutuldu. İdare tarafından karar verilen ve uygulanan yaptırımlar ve bunlara karşı yargısal korunma konusu henüz yeterince incelenmiş değildir. Hukukumuzda bu alan üzerinde günümüze değin saygın bir idare hukukçusu tarafından kaleme alınan bir eser dışında bu alanı kavrayıcı bir çalışmaya rastlanmamıştır( ). Eserde idari yaptırımlar hukukumuz açısından çok yönlü bir şekilde ele alınmıştır. Bu çalışmada ise, sözügeçen eserden azami yararlanılarak konuya yargısal korunma perspektifinden yaklaşılacaktır. Çalışmaya adını veren İdari Yaptırımlar Karşısında Yargısal Korunma başlığı altında bir çalışma mevcut değildir. Zayıf olan bireyin güçlü idare tarafından uygulanan idari yaptırım karşısında yargı önünde korunmasını temel alan ilk çalışma olacaktır. Günümüzde idari yaptırımlar, başta İdare Hukuku olmak üzere, Anayasa Hukuku, Ceza Hukuku, Mali Hukuk, Mukayeseli Hukuk ve Avrupa İnsan Hakları Hukukundan beslenmektedir( ). Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinin idari yaptırımlar hakkındaki tavsiye kararında da belirtildiği üzere, devlet idaresinin büyümesi ve belirli eylemlerin suç olmaktan çıkarılması yönündeki eğilim (décriminalisation), idari otoritelere belirli yaptırımlar konusunda tasarrufta bulunabilme yetkisinin tanınması sonucunu doğurmuştur( ). Hemen aynı görüşler 14 üncü Viyana Uluslararası Ceza Kongresi Kararlarının giriş bölümünde de ifade edilmiştir. Ayrıca, yasama organları ve hukuk biliminin idari yaptırımlarda istenmeyen artışı engellenmesi ile bu alanın sınırlarının ve ilkelerinin belirlemesi yönünde çalışmalar yapılması gerektiğine dikkat çekilmiştir( ). Ancak bu gelişmelere paralel olarak, idarenin artan görevleri hukuka uygun davranmasını da güçleştirmekte ve kişilerin haklarının ihlal edilmesi sonuçlarını doğurmaktadır( ). Hizmetin genişlemesi ve karmaşıklaşmasının dışında, idarenin her zaman hukuka uygun davranma istek ve eğiliminde olduğu da iddia edilemez. İdarenin ajanları bazen yanılarak bazen de kişisel amaçlarla hukukun dışında hareket edebilirler. Bu nedenle, bireylerin idarenin faaliyetleri karşısında korunması gereği kendisini güçlü bir şekilde hissettirmektedir. Bireyleri idari faaliyetler karşısında korumanın yolları ülkeden ülkeye değişmekte ve farklı etkinlikte uygulanabilmektedir. İdari, siyasi ve yargısal denetim usulleri, idare karşısında bireyi koruyan ve idareyi hukuka uygun davranmaya zorlayan mekanizmalardır. İdarenin faaliyetleri karşısında gerçek anlamda bir korunmanın, idareden bağımsız, tarafsız bir organca yapılan etkin bir denetimle sağlanabileceği açıktır. Bu denetimin etkin şekilde yargısal denetimle sağlanır. Diğer yandan, her ne kadar ceza yaptırımlarından farklı olsalar da kamu gücünün kullanılmasını içerdiklerinden idari yaptırımların yargısal denetime tabi tutulmaları doğal karşılanmalıdır( ). Artık, iç hukuku da aşarak uluslararası bir boyutta ele alınan temel hakların korunması sorunu, ancak hak arama özgürlüğü ve adil yargılanma haklarıyla sağlanacak hukuk güvenliğiyle anlam kazanabilir( ). Buradan hareketle, idari faaliyet içerisinde kişileri ve onların özgürlüklerini etkileyebilen, bununla birlikte hizmetin aksamadan yürütülmesi için gerekli olan idari yaptırımların denetlenmesinin gerekli ve zorunlu olduğu söylenebilir. Çalışmada, yaptırımla karşılaşan bireyin, en etkili denetim yolu olan yargı önünde korunması ele alınacaktır. Bu çalışmanın asıl konusunu oluşturan ikinci bölümden önce gerekli alt yapıyı oluşturmak üzere, yaptırım ve idari yaptırım kavramlarının anlamları açıklanacaktır. İdare Hukukumuz açısından İdari Ceza Hukuku başlığının yerindeliği ile idari yaptırım-ceza yaptırımı arasındaki farklar irdelenecektir. Bu çalışmada elden geldiğince mukayeseli hukuktaki düzenlemeler incelenerek Türk İdare Hukuku ile benzerlikler ve farklılıklar ortaya konulacaktır. Böylece, sözügeçen kavramın farklı bir anlayış ve gereklilikten doğmuş olmasına ve özgünlüğüne dikkat çekilerek bu temelden hareketle yargısal korunmalarına geçilecektir. İdari yaptırımların hukuksal çerçevesi çizildikten sonra, düzene aykırılık teşkil eden eylem ve davranışlar( ) ile bunlara uygulanan yaptırımların özellikleri ve hukuksal nitelikleri ele alınacaktır. Bu çalışmada, idari yaptırımların hukuksal özellikleri ve niteliği konusunda bir sonuca ulaşmaya çalışılırken, Kamu Hukukunun bölümlerinden olan İdare ve Ceza Hukukundaki ilkeler çerçevesinde idari yaptırımlar irdelenecektir. İkinci bölümde ise, idari yaptırımlar karşısında bireyin hukuksal olarak korunması yollarından olan yargısal korunma ele alınacaktır. Burada, Avrupa İnsan Hakları Komisyonu'nun tavsiye kararları ışığında idari yaptırımlar değerlendirilecektir. Çalışmada hukuk düzenimize yabancı, farklı bir düzenleme olan Çin Halk Cumhuriyeti İdari Yaptırımlar Kanununa, tekrarlar ve Türk yasa üslubuna uymayacak kadar detaylı ve bizde genellikle yönetmeliklere bırakılan alanlara kadar düzenleme eğiliminde bir yasa olmakla birlikte, örnek bir düzenleme olarak başvurulacaktır. Çin gibi batı demokrasisi çerçevesinde değerlendirilemeyecek ve sık sık Af Örgütü tarafından insan hakları ihlalleri listesinde yer alan bir ülkede bile, idari yaptırımların ayrıntılı bir düzenleme ile ele alınması, bu konuda dünyadaki gelişmenin ne denli güçlü olduğunu göstermektedir. Çin Halk Cumhuriyetinin bu detaylı yasasında yeralan Avrupa standartlarındaki hukuksal düzenlemelerden yeri geldiğince örnekler verilecektir( ). Buradan hareketle, ülkemiz şartlarında çağdaş bir idari yaptırım rejiminin ne şekilde olması gerektiği ve bu alanda hukukumuzdaki eksikliklerin neler olduğu tespit edilmeye çalışılacaktır. Çalışmanın sonuç kısmında ise varılan sonuçlar ve konuyla ilgili öneriler ile düzenlemelerde yapılabilecek değişiklikler sunulacaktır.
Keywords: Anayasa ve idare hukuku; Hukuk; YARGI