Publication: Enflasyon hedeflemesi ve Türkiye’ de enflasyon süreci
Abstract
Bu çalışmada Türkiye'de enflasyon ve enflasyonun sebepleri analiz edilmeye çalışılmış ve enflasyon hedeflemesi politikasının Türkiye'deki enflasyonun tedavisi için uygun bir araç olup olmadığı araştırılmıştır. Bunun için enflasyonun teorik çerçevesi çizilmiş ve benzer ülke deneyimleri de göz önüne alınarak, enflasyon hedeflemesinin yapısı ortaya konmuştur. Son olarak da Türkiye'nin son yıllarda ortaya koyduğu enflasyonu düşürme çabaları incelenmiş ve enflasyon hedeflemesinin bu çabaların içindeki yeri analiz edilmeye çalışılmıştır. Türkiye, yaklaşık 30 yıldan bu yana yüksek enflasyon süreci yaşamaktadır. Ancak enflasyonist ortamın sebeplerini oluşturan koşullar, 1950'li yıllardan bu yana yaşanan ekonomik bozuklukların bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Enflasyonun asıl sebebi kamu maliyesinde izlenen bozukluklar olurken, bu bozuklukların ileriye yönelik beklentileri giderek kötüleştirmesi, enflasyonist sarmalın kırılmasını engellemiştir. Geçen zaman içinde pek çok kez enflasyonu düşürmeye yönelik tedbirler alınmış, ancak bu tedbirlerin hiç biri kamu maliyesindeki problemleri kalıcı olarak çözmemiştir. Dolayısıyla, uzun bir süredir devam eden yüksek enflasyonun gelecek enflasyona ilişkin beklentileri şekillendirmesi engellenememiş ve enflasyonist süreç 'kendi kendini doğrulayan bir kehanet' haline dönüşmüştür. Nominal göstergelerin enflasyonist bir hız kazandıkları ortamda, enflasyonun yapısındaki katılık (inertia) daha da güçlenmektedir. 2000 yılı başında IMF desteği ile yürürlüğe giren program, öncelikle kamu maliyesindeki problemleri çözmeyi amaç edinerek, aslında hastalığa doğru teşhisi koymuştur. Ayrıca yapısal reform alanında da pek çok taahhütte bulunmuştur. Program, Türkiye'de ilk defa olarak yerel yönetimler, sosyal güvenlik kuruluşları, bütçe dışı fonlar ve KİTleri de içerecek şekilde bir kamu dengesi fikri geliştirmiş ve buna ilişkin performans kriterleri belirlemiştir. Sonuç olarak, 2000 başında yürürlüğe giren program, Türkiye'deki enflasyonist sürece doğru teşhisleri koymuştur. Ancak yapısal reformlarda geç kalınması ve 2000 yılı konsolide bütçe performansında yaşanan olumlu gelişmelerin çoğunlukla bir defaya özgü vergi gelirlerinden kaynaklanması, problemlerin kalıcı olarak çözülemediği kanısını uyandırmıştır. Dolayısıyla, beklentilerin yeterince revize edilememesi, bir yandan enflasyonun arzu edilen seviyelere düşmesini engellemiş, diğer yandan da döviz kuru çıpasının terkedilmesi ile noktalanmıştır. Mayıs 2001 tarihinde açıklanan yeni program, özü itibarıyla enflasyonu düşürme amaçlı bir program değildir. Yeni programda asıl amaç, hızlı bir şekilde yapısal reformların üzerine gitmek ve bu sorunlar çözüldükten sonra enflasyonu düşürmektir. Daha önce de belirtildiği üzere bu yaklaşım enflasyonist beklentileri de kırabilmenin tek yoludur. Gelinen noktada, enflasyonu düşürmek için kullanılabilecek bir nominal çıpa yoktur. Türkiye elindeki son silah niteliğindeki döviz kuru çıpasını harcamış bulunmaktadır. Parasal göstergelerle enflasyon oranları arasındaki ilişkinin enflasyonun katılaşan yapısı (inertia) nedeniyle zayıflamış olması, para arzı çıpasının uygulanmasını güçleştirmektedir. Bu doğrultuda, enflasyon hedeflemesi politikasına geçilmesi, tek çıkar yol olarak görülmektedir. Böylece enflasyon oranının kendisini bir çıpa olarak kullanmak mümkün olacaktır. Ancak, yapısal reformlar gerçekleştirilmeden, enflasyon hedeflemesi politikasının başarıya ulaşma şansı yoktur. Burada dikkate alınması gereken, reformlar, özellikle kamu maliyesindeki bozuklukları gidermeye yönelik olan reformlardır. Kamu borçlanma ihtiyacının azalması ile TCMB'nin özellikle faiz oranlarını kullanarak, enflasyon hedeflerine ulaşması mümkün olabilecektir. Türkiye'nin şu anda içinde bulunduğu durumda ise para politikaları kamunun borçlanmasını kolaylaştıracak şekilde oluşturulmaktadır. Yüksek borç stoku da dikkate alındığında, faiz oranlarının makul seviyelerde seyretmesi önem kazanmaktadır. Böylece borç stokunun sürdürülebilir olması mümkün olacaktır. Tüm bu nedenlerden dolayı, 2001 yılı Mayıs ayında yürürlüğe giren yeni programın enflasyonu düşürmekten çok yapısal reformları tamamlama amaçlı olduğu anlaşılmaktadır. Şu anda kullanılabilecek herhangi bir nominal çıpa kalmadığına göre, beklentileri olumlu yönde revize edebilecek tek olgu, programın başarılı şekilde uygulanıp, hükümetin de bu konuya tam destek vermesidir. 2000 yılı başında uygulamaya konulan program, Şubat 2001 kriziyle başarısızlığa uğradıktan sonra herhangi bir şekilde döviz kuru çıpasına dayanan sistemlerin çökmeye mahkum olduğu çeşitli şekillerde dile getirilmiştir. Ancak gerek para kurulu gibi katı uygulamalar, gerekse Türkiye'nin uyguladığı şekliyle 'peg' sistemleri, ekonomilere sadece zaman kazandırma amaçlı uygulamalar olmalıdır. Zaten ekonomi sağlıklı bir yapıya kavuşturulduğunda, döviz kurlarının piyasa tarafından belirlenmesi herhangi bir sorun yaratmayacaktır. Bunun için öncelikle üzerinde durulması gereken konu, devletin mali sisteme yük olmaktan kurtarılmasıdır. Bu nedenle, kamu kesimi açıklarının kapatılması, mali sistemin de sağlıklı çalışmasının ön koşulu niteliğindedir. Enflasyon hedeflemesi politikasına geçişin zamanlaması hakkında soru işaretleri vardır. Ekonomi yönetimi, 2001 yılı sonbahar aylarından itibaren enflasyon hedeflemesine geçilmesi için gerekli çalışmaların yapılacağını ve 2002 yılında yıllık enflasyon hedefi ilan edileceğini bildirmiştir. TCMB ise yeni bir fiyat endeksi üzerinde çalışmaktadır. Bu durum dünyadaki uygulamalara da uygundur. Enflasyon hedeflemesi uygulamadan önce dikkat edilmesi gereken nokta, bu uygulamanın en az döviz kuru çıpası veya para kurulu kadar tehlikeli olduğudur. Enflasyon hedeflerinin tutturulamaması durumunda, kaybedilen kredibilitenin geri kazanılması zordur. Bu ise zaten enflasyondaki katı yapının (inertia) çok yoğun şekilde hissedildiği bir ekonomide (özellikle eski programın çökmesinin ardından) daha büyük sorunlara yol açabilecektir. Döviz kuru çıpası veya para kurulu sistemi, piyasalar tarafından zaman zaman test edilebilir. Bu ise krizlere yol açabilir. Enflasyon hedeflemesi uygulamasında ise başarısızlık durumunda kimsenin test etmesine ihtiyaç olmaksızın program kendi kendini çökertebilir. Bir başka deyişle, hedefin tutmaması durumunda yeni bir hedef belirlemek güçleşmektedir. Türkiye'de 2001 yılı enflasyon düzeyinin, %70'ler seviyesinde olmasının beklenmesi de enflasyon hedeflemesi uygulamasını zorlaştıran bir başka husustur. Genelde, enflasyon hedeflemesi uygulamalarında, döviz kurlarının piyasa tarafından belirlenmesi ve merkez bankasının bir kur hedefi belirlememesi istenir. Faiz yoluyla kuru savunmak, enflasyon hedefi ile çelişebilmektedir. Ayrıca kuru istenen noktada tutmak için yeterli olan faiz oranı ile enflasyonu hedeflenen noktaya indirecek faiz oranı seviyesi birbirinden farklı olabilir. Bu durum, üretim seviyesinin gereksiz şekilde dalgalanmasına neden olabilmektedir. Dolayısıyla, enflasyon hedeflemesi politikasında, herhangi bir şekilde kurun nominal çıpa olarak kullanıldığı izlenimini verebilecek düzenlemeler yapılmamalıdır. Bu durum açıklanmamış olsa da piyasanın algıladığı kur hedefinin test edilmesi ile sonuçlanabilir. Bu nedenle enflasyon hedeflemesi uygulamalarından önce döviz piyasalarının belli bir stabiliteye erişmiş olmaları şarttır. Döviz piyasasında stabilite sağlamak için öncelikle TL'nin bir portföy aracı olmasına ihtiyaç vardır. Şubat 2001 sonrası dönemde, TL bir yatırım aracı olmaktan çıkmış ve döviz cinsinden yatırımlar (bir bölümü yastık altında olmak üzere) artmıştır. Ancak şunu belirtmek gerekir ki enflasyon hedeflemesi, TL'yi tek başına bir yatırım aracı haline getiremez. Yapısal reformların tamamlanmasından önce enflasyon hedeflemesi uygulaması başarılı sonuçlar vermeyecektir. Hatırlanacağı üzere, enflasyon hedeflemesi politikası, kamuoyuna açıklanan enflasyon hedefinin ve bu hedefe ulaşmak için kullanılan politikaların güvenilir bulunması ile başarı sağlayabilir. Bu nedenle, yeni programın uygulanması kredibilite sağlamak için atılması gereken en öncelikli adımdır. Tüm bu gerçekleri dikkate alarak, Türkiye'de enflasyon hedeflemesi politikasına geçişin oldukça uzun bir süre alabileceğini söylemek mümkündür.
INFLATION TARGETING AND INFLATIONARY PROCESS IN TURKEY Inflation targeting entered the economic literature as a new topic during the last two decades. This new strategy was successfully implemented in various countries and provided a new alternative to conventional weapons, that were used to fight against inflation. Until 1980's, most countries used the so-called 'nominal anchors' in order to reduce inflation rates. Prior to that date, monetary aggregates and exchange rates were widely used as nominal anchors by introducing a maximum limit for their expansion during a pre-determined period of time. Although nominal anchors in the form of limits set for exchange rates were quite successful in keeping inflation rates at reasonable levels, they also caused some problems, especially in Latin American and South East Asian economies. Indeed, crises occured in Mexico, Thailand, Indonesia, South Korea, Russia and Brazil during the 1994-1999 period, were somewhat related to fixed or crawling peg regimes. These examples can be extended by adding Argentina and Turkey that underwent a financial turmoil in 2000. Implementation of exchange rate anchors in these countries (with the exception of Argentina) were terminated due to the overvaluation of the domestic currency and a speculative attacks afterwards. Similarly, monetary anchors had some disadvantages. Financial innovation resulted in a product differentiation in the financial area during the last two decades. Hence, controlling conventional monetary aggregates such as M1 and M2 did not provide the desired results, amid wide-spread money creation mechanisms, such as credit cards. In addition, monetary anchors are not easy for the average citizens, to perceive. On the other hand, exchange rates are more commonly followed by the households. Inflation targeting emerged as an alternative to the anchor mechanisms mentioned above, and used inflation rate itself as a nominal anchor. In the case of inflation targeting, the economy administration announces an inflation target for certain time period and declares that it will pursue all necessary policies in order to reach this target. The rationale behind announcing an inflation target and declaring administration's commitment to reach this goal, is to persuade all economic actors to revise their behavioral parameters parallel to the economic authority. Usually, interest rates are used as a policy tool in inflation targeting. The monetary authority should develop a detailed model to forecast the inflation by the end of the period for which the inflation target is set. Any deviation from this target requires a revision of the monetary policy: if the forecasted figure is higher than the pre-determined target, the monetary authority increases interest rates. If however, the forecast remains below the target, interest rates can be reduced. Hence, inflation targeting is sometimes called as 'inflation forecast targeting' since this policy tries to equalize forecasted and targeted inflation rates. Inflation targeting has some prerequisites and some measures should be taken by the economy administrations prior to the implementation. First, fiscal dominance on the monetary authority should be eliminated and public sector deficits should be reduced to reasonable levels. Monetization or any expectation regarding monetization in the future, may exert inflationary pressures, which may affect inflation targeting policy unfavorably. In the case of large budget deficits, monetary policy can not be directed towards disinflation, and meeting the financing requirements of the public sector take the priority. Persistent inertia, especially in countries, that experienced high inflation levels for a long time, may cause some difficulties during implementation. Hence, inflation targeting should be implemented only after some disinflation is achieved and inflationary expectations are revised. Therefore the government should focus on structural reforms. Central Bank independence to determine or at least to use necessary tools to reach the inflation target, is another prerequisite. Any government intervention to the Central Bank may throw the economy administration of its target. Turkey experienced high inflation rates during the last three decades, that sometimes reached to three-digit levels. The main reason for such high and persistent inflation levels are fiscal problems. Whether they are monetized or not, fiscal imbalances have the potential of boosting inflationary expectations. Hence the inflationary process in Turkey became strongly inertial. Hence, this inertial nature of inflation should be focused on by any disinflation effort and only dislodging the inertial component of inflation may provide successful results. Annual Inflation Rates Source: Turkish State Institute of Statistics Inflation targeting was also a part of Turkey's IMF-backed disinflation program initiated by the beginning of 2000. Turkey's inflation has a plateau structure, and each shock, external or internal, pushes (reduces) inflation to a higher (lower) plateau. An example for such a shock was increasing oil prices in the second half of 1970's that carried inflation to higher levels. Econometric studies suggest that, Turkey's inflation became a univariate process, statistically related only to past values of inflation itself. Hence, the inertial component of inflation can not be removed easily. Turkey's IMF-backed disinflation program initiated by the beginning of 2000, diagnosed the disease correctly and focused on measures that were expected to revise inflationary expectations. Up-front fiscal adjustment, structural reforms and an exchange rate anchor were the three main pillars of the program. Following the implementation of an exchange rate peg for 18 months, a switch to an expanding band system along with the implementation of inflation targeting was planned. Although this program was terminated in February 2001 by the adoption of floating rate system, the Turkish economy administration wants to switch to inflation targeting as of 2002. Following the crisis in February 2001, problems regarding debt sustainability gained the priority over inflation in Turkey. The ongoing fiscal dominance on the monetary policy is a major obstacle for the implementation of inflation targeting in Turkey. Monetization of duty losses of state-owned banks and government bonds given to insolvent private banks under the management of the Savings Deposit Insurance Fund, made things difficult for the monetary authority on the inflation front. In an effort to sterilize the excess liquidity, the Central Bank can only rely on IMF financing. This study tries to analyze the merits and disadvantages of inflation targeting strategy by referring to previous country cases. The implementation of this system in Turkey will bring some difficulties and the government should activate some measures in order to be successful. First of all, Turkey's current inflation that is expected to reach 80% by the end of 2001 is the most important obstacle for the proper implementation. Inflationary expectations fed by past experiences are still in the minds of people. Hence dislodging the inertial component will not be an easy task. In order to gain credibility, the proper implementation of the IMF-backed program seems to be the only viable solution. This study consists of five chapters. In the first chapter, general definitions regarding inflation and inflation targeting are given. In the second chapter, countries, that implemented inflation targeting, were analyzed. Chapter three is focusing on Turkey's inflation history and the causes of inflation in Turkey. The remaining two chapters are analyzing the crises occurred in November 2000 and February 2001, and the future prospects on the inflation front.
INFLATION TARGETING AND INFLATIONARY PROCESS IN TURKEY Inflation targeting entered the economic literature as a new topic during the last two decades. This new strategy was successfully implemented in various countries and provided a new alternative to conventional weapons, that were used to fight against inflation. Until 1980's, most countries used the so-called 'nominal anchors' in order to reduce inflation rates. Prior to that date, monetary aggregates and exchange rates were widely used as nominal anchors by introducing a maximum limit for their expansion during a pre-determined period of time. Although nominal anchors in the form of limits set for exchange rates were quite successful in keeping inflation rates at reasonable levels, they also caused some problems, especially in Latin American and South East Asian economies. Indeed, crises occured in Mexico, Thailand, Indonesia, South Korea, Russia and Brazil during the 1994-1999 period, were somewhat related to fixed or crawling peg regimes. These examples can be extended by adding Argentina and Turkey that underwent a financial turmoil in 2000. Implementation of exchange rate anchors in these countries (with the exception of Argentina) were terminated due to the overvaluation of the domestic currency and a speculative attacks afterwards. Similarly, monetary anchors had some disadvantages. Financial innovation resulted in a product differentiation in the financial area during the last two decades. Hence, controlling conventional monetary aggregates such as M1 and M2 did not provide the desired results, amid wide-spread money creation mechanisms, such as credit cards. In addition, monetary anchors are not easy for the average citizens, to perceive. On the other hand, exchange rates are more commonly followed by the households. Inflation targeting emerged as an alternative to the anchor mechanisms mentioned above, and used inflation rate itself as a nominal anchor. In the case of inflation targeting, the economy administration announces an inflation target for certain time period and declares that it will pursue all necessary policies in order to reach this target. The rationale behind announcing an inflation target and declaring administration's commitment to reach this goal, is to persuade all economic actors to revise their behavioral parameters parallel to the economic authority. Usually, interest rates are used as a policy tool in inflation targeting. The monetary authority should develop a detailed model to forecast the inflation by the end of the period for which the inflation target is set. Any deviation from this target requires a revision of the monetary policy: if the forecasted figure is higher than the pre-determined target, the monetary authority increases interest rates. If however, the forecast remains below the target, interest rates can be reduced. Hence, inflation targeting is sometimes called as 'inflation forecast targeting' since this policy tries to equalize forecasted and targeted inflation rates. Inflation targeting has some prerequisites and some measures should be taken by the economy administrations prior to the implementation. First, fiscal dominance on the monetary authority should be eliminated and public sector deficits should be reduced to reasonable levels. Monetization or any expectation regarding monetization in the future, may exert inflationary pressures, which may affect inflation targeting policy unfavorably. In the case of large budget deficits, monetary policy can not be directed towards disinflation, and meeting the financing requirements of the public sector take the priority. Persistent inertia, especially in countries, that experienced high inflation levels for a long time, may cause some difficulties during implementation. Hence, inflation targeting should be implemented only after some disinflation is achieved and inflationary expectations are revised. Therefore the government should focus on structural reforms. Central Bank independence to determine or at least to use necessary tools to reach the inflation target, is another prerequisite. Any government intervention to the Central Bank may throw the economy administration of its target. Turkey experienced high inflation rates during the last three decades, that sometimes reached to three-digit levels. The main reason for such high and persistent inflation levels are fiscal problems. Whether they are monetized or not, fiscal imbalances have the potential of boosting inflationary expectations. Hence the inflationary process in Turkey became strongly inertial. Hence, this inertial nature of inflation should be focused on by any disinflation effort and only dislodging the inertial component of inflation may provide successful results. Annual Inflation Rates Source: Turkish State Institute of Statistics Inflation targeting was also a part of Turkey's IMF-backed disinflation program initiated by the beginning of 2000. Turkey's inflation has a plateau structure, and each shock, external or internal, pushes (reduces) inflation to a higher (lower) plateau. An example for such a shock was increasing oil prices in the second half of 1970's that carried inflation to higher levels. Econometric studies suggest that, Turkey's inflation became a univariate process, statistically related only to past values of inflation itself. Hence, the inertial component of inflation can not be removed easily. Turkey's IMF-backed disinflation program initiated by the beginning of 2000, diagnosed the disease correctly and focused on measures that were expected to revise inflationary expectations. Up-front fiscal adjustment, structural reforms and an exchange rate anchor were the three main pillars of the program. Following the implementation of an exchange rate peg for 18 months, a switch to an expanding band system along with the implementation of inflation targeting was planned. Although this program was terminated in February 2001 by the adoption of floating rate system, the Turkish economy administration wants to switch to inflation targeting as of 2002. Following the crisis in February 2001, problems regarding debt sustainability gained the priority over inflation in Turkey. The ongoing fiscal dominance on the monetary policy is a major obstacle for the implementation of inflation targeting in Turkey. Monetization of duty losses of state-owned banks and government bonds given to insolvent private banks under the management of the Savings Deposit Insurance Fund, made things difficult for the monetary authority on the inflation front. In an effort to sterilize the excess liquidity, the Central Bank can only rely on IMF financing. This study tries to analyze the merits and disadvantages of inflation targeting strategy by referring to previous country cases. The implementation of this system in Turkey will bring some difficulties and the government should activate some measures in order to be successful. First of all, Turkey's current inflation that is expected to reach 80% by the end of 2001 is the most important obstacle for the proper implementation. Inflationary expectations fed by past experiences are still in the minds of people. Hence dislodging the inertial component will not be an easy task. In order to gain credibility, the proper implementation of the IMF-backed program seems to be the only viable solution. This study consists of five chapters. In the first chapter, general definitions regarding inflation and inflation targeting are given. In the second chapter, countries, that implemented inflation targeting, were analyzed. Chapter three is focusing on Turkey's inflation history and the causes of inflation in Turkey. The remaining two chapters are analyzing the crises occurred in November 2000 and February 2001, and the future prospects on the inflation front.